Стратегическое планирование - залог успешного экономического развития

Зачем России система национального планирования

Система национального планирования действует во всех странах мира. Ее называют индикативным планированием. К созданию такой системы в России обязывает неблагоприятная социально-экономическая ситуация в стране.

ДЛЯ СПРАВКИ: По данным Росстата, индекс промышленного производства в январе 2016 г. по сравнению с январем 2015 г. составил 97,3%, а по сравнению с декабрем 2014 г. - 80,3%. Снижение инвестиций в основной капитал оценивается в 10%.

Удельный вес инвестиций в сельское хозяйство в общем объеме расходов федерального бюджета за последние годы не превышал 2,1% в год. Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий» направлена на поддержание агрохолдингов. Все субсидии и инвестиции поступают в крупные агрохолдинги, которые не решают задач развития территорий и обеспечения занятости населения.

Прожиточный минимум, установленный на четвертый квартал 2015 г., составил 9452 руб. Он уменьшился на 221 руб. по сравнению с третьим кварталом (9673 руб.). Поданным Росстата, число безработных в России на конец января 2016 г. превысило 1 млн чел.

Процесс стагнации и низкие темпы роста национальной экономики могут приобрести долговременный характер. Это приведет к ослаблению конкурентых позиций России в мировой экономике, распространению тренда отставания страны от ведущих держав.

Для формирования системы национального планирования в России нужно решить вопрос о создании федерального агентства развития. Такие административные структуры есть во Франции, Японии, Ирландии, Китае. Для эффективной работы в этом направлении и выработки политики промышленного развития и программного бюджетирования, вовлечения в этот процесс бизнеса и общества важна скоординированная работа Минэкономразвития, Минфина и Центробанка России.

Методы стратегического планирования

Стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и програм­мированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, направленная на решение задач устойчи­вого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Основные методы стратегического планирования (Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ)):

• прогнозирование;
• планирование;
• программирование.

Система стратегического планирования эффективно работает на основе взаимодействия участников стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно  -правового, информационного, финансового и иного ресурсного обеспечения, координации государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики посредством государственного регулирования.

Идеология бюджетно-налоговой политики заложена в Программе повышения эффективности бюджетных расходов до 2013 года и развита:

• в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года;
• в Основных направлениях бюджетной политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов;
• Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

Риски по реализации Федерального закона № 172-ФЗ заключаются в отсутствии:

• Общего центра координации работ;
• организационно-распорядительных документов;
• квалифицированных кадров для работы в области стратегического планирования;
• структурных подразделений, ответственных за координацию выполнения работ по стратегическому планированию

Прогнозирование

На основе Федерального закона № 172-ФЗ разработан и принят Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (в ред. постановления Правительства РФ от 10.02.2016, далее - Порядок).

Порядок предусматривает, что на базе Стратегического прогноза Российской Федерации разрабатываются документы:

• Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долго-срочный период;
• Бюджетный прогноз Российской Федерации на долго- и среднесрочный периоды;
• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации;
• отраслевые документы (стратегии);
• Стратегия пространственного развития Российской Федерации;
• Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
• стратегии макрорегионов;
• государственные программы Российской Федерации;
• схемы территориального планирования.

Программно-целевое планирование

Одним из методов стратегического планирования является программно-це­левое планирование. Система государственных программ на федеральном уровне формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года и иных стратегических документов, утв. Президентом РФ и Правительством РФ. Состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм определяют­ся государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Государственными программами Российской Федерации и субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам на реализацию государственных программ субъекта РФ и муниципальных программ, направленных на достижение целей этих госу­дарственных программ Российской Федерации и субъекта РФ (ст. 179 БК РФ).

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти сегодня принимает постоянный характер. Поэтому серьезной проблемой при реали­зации программного метода планирования бюджетов и важным элементом каждой государственной программы является организация эффективного взаимодействия органов власти на федеральном, региональном и муници­пальном уровнях.

В Методических рекомендациях по разработке и реализации региональных и му­ниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, утв. при­казом Минфина России № 194н, Минэкономразвития России № 701 от 29.12.2010, установлено, что государственные программы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ должны содержать блоки правового регулирования в сфере взаимодействия органов власти, рамочного законодательства для субъектов РФ, общие требования к государственным программам, аналогичным программам субъектов РФ.

При применении программного метода планирования происходит субсидирование субъектов РФ:

• для ускорения процессов на региональном и муниципальном уровнях и обеспечения корреляции между программно-целевыми инструментами, используемыми на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• повышения эффективности от внедрения новых форм планирования за счет объединения усилий органов власти по достижению единых целей государственной политики.

В то же время на федеральном уровне ведется работа по сокращению субсидий, предоставляемых в рамках государственных программ по принципу «одна госу- дарственная программа - одна субсидия на поддержку программы субъекта РФ» с расширением самостоятельности субъекта РФ в определении направлений, на которые эта субсидия может направляться.

Комплексное стратегическое планирование в программном формате предполагает взаимосвязь документов стратегического и бюджетного планирования на региональном и муниципальном уровнях. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ включает стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, находящихся на его территории. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ - прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований. Государственные программы субъекта РФ основаны на муниципальных программах.

Муниципальная экономика в системе стратегического планирования

Состояние муниципальной экономики в значительной мере зависит от финансовой базы муниципалитетов.

ДЛЯ СПРАВКИ: В 2014г. по сравнению  с 2013 г. объем доходов от переданных в 2013 г. дополнительных источников (ЕСХН, патент, часть акцизов на ГСМ, штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов  увеличился в 9,8 раза (25,8 млрд руб.) и составил 28,8 млрд руб. По состоянию на 1 октября 2015г. объем муниципального долга достиг 321 735,4 млнруб.

Для финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправле­ния важно сменить      фискальную бюджетно-налоговую политику на стимулирующую, при которой муниципальные образования будут иметь возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты за счет:

• расширения налогооблагаемой базы местных бюджетов;
• участия в учете (контроле) за взиманием налогов, которые поступают в мест­ные бюджеты.

Муниципальные образования должны иметь средства на формирование в бюджетах муниципалитетов резерва - бюджетов развития. Сегодня они со­ставляют всего 10-20% доходов местных бюджетов. Для формирования бюджетов развития нужно закрепить за местными бюджетами дополнительные налоговые доходы, на развитие налоговой базы которых могут оказывать влияние органы местного самоуправления. К таким доходам относятся налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами:

• упрощенная система налогообложения;
• единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности;
• единый сельскохозяйственный налог;
• патентная система, которую использует малый и средний бизнес.

В целях расширения доходной базы местных бюджетов может быть исполь­зована широкая номенклатура местных сборов за конкретную деятельность. Этот институт установлен ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Они могут равномерно зачисляться в бюджеты муниципальных образований, не увеличивая при этом нагрузку на бизнес.

Возможности для экономического рывка восточной окраины страны и повы­шения значения среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования предо­ставляет реализация Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического

развития в Российской Федерации». Закон действует на Дальнем Востоке, в ЗАТО и моногородах Российской Феде­рации. На остальные территории страны его действие распространится в 2018 г.

Все большую актуальность приобретает включение муниципальной эконо­мики в систему стратегического планирования. На муниципальном уровне стра­тегическое планирование подразделяется на следующие виды планирования (Федеральным законом № 172-ФЗ):

• бюджетное планирование;
• территориальное планирование;
• планирование развития коммунальной инфраструктуры;
• социально-экономическое планирование.

Далеко не все вопросы стратегического планирования урегулированы Фе­деральным законом № 172-ФЗ. Урегулировать их можно на региональном и му­ниципальном уровнях.

ПРИМЕР:

Законом Томской области «О стратегическом планировании в Томской области» преду­смотрены:

• внедрение документа, детализирующего Стратегию социально-экономического развития Томской области;
• возможность рассмотрения проектов государственных программ Томской области и стратегий (концепций) приоритетных направлений Томской области Законода­тельной Думой Томской области;
• активное участие органов местного самоуправления и общественных организаций, биз­нес-сообщества и образовательных организаций, разграничены их полномочия;
•  методическое обеспечение стратегического планирования органов местного само­управления Томской области;
• ведение регионального реестра стратегического планирования (не предусмотрено Федеральным законом № 172-ФЗ).

В Томской области разработаны подходы по актуализации Стратегии социально-эконо­мического развития до 2030 года:

• утверждение регионального закона «О стратегическом планировании в Томской области» (март 2015 г.);
• актуализация Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года (март 2015 г.).

Актуализация Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года дифференцирована по территориям области:

• южный пояс - (82% населения, 45% отгруженной продукции, 48% инвестиций)
• северный пояс - 8% населения, 55% отгруженной продукции, 49% инвестиций, концентрация добывающих производств;
• центральный пояс - 10% населения, 0,3% отгруженной продукции, 2,5% инвестиций, бюджетная сфера и природопользование.

Сегодня уже есть регионы, которые показывают неплохие результаты в области стратегического планирования.

ПРИМЕР:

В Томской области проведены мероприятия по стратегическому планированию:

• актуализирована Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2030 года;
• утвержден План подготовки документов стратегического планирования;
• разработаны стратегии социально-экономического развития всех муниципальных образований Томской области;
• реализуются 23 государственные программы (98% областного бюджета);
• разработаны все документы стратегического планирования (за исключением бюджетного прогноза, который будет подготовлен во II квартале 2016 г.).

Территориальное планирование

Важным элементом стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне является территориальное планирование. Совместно субъекты РФ муниципалитеты подготавливают документы территориального планирования:

• Схема территориального планирования субъекта РФ;
• Схема территориального планирования муниципального района;

• Генеральный план поселения, городского округа;
• ПЗЗ поселения, городского округа.

Эффективный инструмент реализации Генерального плана - комплексный план реализации Генерального плана, утвержденный нормативным правовым актом   

администрации муниципального образования. Он синхронизирует процессы формирования застройки и создания инфраструктурных объектов для обеспечения их функционирования. Разрабатывается каждые 3 года и содержит:

• предложения по финансированию на предстоящий финансовый год и плановый период два года мероприятий генерального плана;
• задание для подготовки или корректировки программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
• предложения об организации в режиме ГЧП и МЧП проектов по комплексному освоению незастроенных и развитию застроенных территорий.

Генеральный план реализуется путем выполнения мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами местной администрации (ч. 5 ст. 26 ГрК РФ).

Среди пробелов законодательства, препятствующих развитию стратегического планирования, можно отметить такие:

• генеральный план не включен в число документов стратегического планирования на муниципальном уровне в отличие от схемы территориального планирования субъекта РФ (ст. 38 Федерального закона № 172-ФЗ);
• напрямую не предусмотрено участие муниципалитетов в территориальном планировании, а лишь их совместная подготовка с субъектами РФ документов территориального планирования и др.

     

Не способствует развитию стратегического планирования ряд проблем:

• нормы, регулирующие стратегическое планирование на муниципальном уровне, не выделены в отдельную главу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее-Федеральный закон № 131-ФЗ);
• состояние муниципальной экономики, наличие финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения определяют возможность применения методов стратегического планирования в муниципальных образованиях;
• муниципалитеты не имеют четкой долговременной перспективы включения их территорий в сферу реализации государственных программ федерального и регионального уровня, федеральных и региональных институтов развития;
• сохраняются пробелы в федеральном законодательном регулировании стратегического планирования на муниципальном уровне.

Для совершенствования стратегического планирования на муниципальном уровне рекомендуется:

• уточнить определение стратегического планирования на муниципальном уровне и устранить иные пробелы законодательства путем внесения дополнений в Федеральный закон № 172-ФЗ;
• вынести нормы по регулированию стратегического планирования на муниципальном уровне в отдельную главу Федерального закона № 131-ФЗ.