Системный подход к территориальной организации местного самоуправления

Немного статистики. За период 2008-2015 гг. общее количество муниципальных образований в России сократилось почти на 1900 единиц (таблица).

Основная причина сокращения городских и сельских поселений - преоб­разование в ряде субъектов РФ территорий муниципальных районов с централь­ным городом в единые городские округа. Существовавшие на этих территориях муниципальные районы и поселения были упразднены. Так как в муниципальном образовании по закону может быть только один городской населенный пункт, городские поселения преобразованы в сельские. При отсутствии четких законо­дательных критериев отнесения населенных пунктов к городским или сельским эта проблема оказалась легко решаемой.

Есть случаи присоединения города к другому более крупному городу. В ряде субъектов РФ рассматриваются предложения об укрупнении муниципальных районов и созданию межрайонных органов власти.

Мотивы сторонников укрупнения:

• в крупных и экономически состоятельных муниципальных образованиях эффек­тивнее решаются инфраструктурные проблемы, связанные с организацией предоставления высокотехнологичных и дорогостоящих услуг;
• за счет укрупнения происходит сокращение муниципальных служащих и эконо­мия затрат на управленческий персонал;
• для органов государственной власти субъектов РФ, полномочия которых в сфе­ре регулирования местного самоуправления за последние годы расширились, проще иметь дело с небольшим количеством крупных муниципальных образо­ваний.

Возражения противников укрупнения

При укрупнении муниципальных образований нарушаются базовые принципы организации местного самоуправления:

• эффективности самоорганизации. Эффективность самоорганизации резко сни­жается с увеличением размеров территории и удалением органов местной вла­сти от населения;
• подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления мест­ному сообществу. Реализация этого принципа требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность опе­ративно реагировать на действия местной власти;
• доступности органов местного самоуправления для жителей. Реализация это­го принципа определяется размерами территории муниципального образования и развитостью транспортной сети.

С учетом изложенного предлагается системный подход к территориальной организации местного самоуправления. Он предполагает:

• установление нормативного правила, согласно которому каждый город или по­селок городского типа должен быть муниципальным образованием;
• создание двухуровневой системы муниципальных образований в городских округах, приближающее нижний уровень к населению. В состав городского окру­га могут быть включены городские и сельские поселения, а также территории, находящиеся в непосредственном ведении городского округа;
• разумное укрупнение сельских поселений до уровня, необходимого для предо­ставления на его территории минимума базовых социально-бытовых услуг;
• создание в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными об­разованиями, органов общественного самоуправления во главе со староста­ми либо только старост, избранных жителями и наделенных определенными административными и финансовыми полномочиями.

Переход к такой системе потребует внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Городские поселения. По итогам Всероссийской переписи населения 2010 г. в Российской Федерации было 2374 городских населенных пункта (1092 го­рода и 1282 поселка городского типа). С 16-тью городскими населенными пунктами Крыма (11 городских округов, 4 городских поселения и один город федерального значения) - 2390 городских населенных пунктов.

По данным Минюста России на 1 августа 2015 г. в России было 540 городских округов и 1628 городских поселений, или 2168 городских

населенных пунктов (540 + 1628). Это означает, что 222 городских населенных пункта (2390 - 2168) сегодня лишены муниципального статуса.

В то же время городской населенный пункт - это идеальное место для само­организации граждан и формирования местного сообщества и центр притяжения для окружающей территории (независимо от административных границ) в части получения широкого спектра услуг. Поэтому каждый городской населенный пункт должен быть либо муниципальным образованием (городской округ, городское поселение), либо его административным центром, если в его составе имеются сельские населенные пункты.

Городские округа. Городской округ - это вид городского поселения (ст. 2 Фе­дерального закона № 131-ФЗ). Такое определение не раскрывает всей специфики городского округа, т.к. городской округ - это еще и город с окружающей его тер­риторией, которая не входит в состав муниципального района.

При наделении городского поселения статусом городского округа учиты­ваются перспективы городского поселения, подтвержденные его генеральным планом (ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). То есть включить в состав городского округа можно лишь территорию, непосредственно прилегающую к городу. На практике эти правила не соблюдаются, границы городских округов расширяются, захватывая все новые территории и втягивая в себя все больше на­селенных пунктов. Крайне негативными проявлениями такого расширения стало формирование городских округов в границах бывших муниципальных районов, охватывающих десятки тысяч километров, и упразднение, зачастую при активном сопротивлении жителей, сельских и городских поселений.

ПРИМЕР: В состав Беловского городского округа Кемеровской области кроме центрального города Белово входят несколько крупных поселков городского типа, удаленных от цен­трального города на 10 и более км, с численностью населения в каждом более 10 тыс. жителей (Новый Городок, Бачатский, Грамотеино, Инской). Каждый поселок имеет эко­номически эффективные градообразующие предприятия, устойчивую налоговую базу, достаточно автономную инженерную и социальную инфраструктуру. Ранее на терри­тории района было два муниципальных образования: город Белово и Беловский рай­он, а поселки находились в административном подчинении города. После преобразо­вания на территории района были образованы городской округ Белово и Беловский муниципальный район с поселениями. По логике поселки должны были получить ста­тус городских поселений и войти в состав Беловского муниципального района вместе с сельскими поселениями. Но органами государственной власти области было при­нято решение включить эти поселки в состав городского округа Белово, учитывая их многосторонние связи с городом. Для этого потребовалось преобразовать их в сель­ские населенные пункты либо исключить из реестра населенных пунктов, провозгласив микрорайонами города Белово, что и было сделано. Еще один поселок - Красный брод, находившийся ранее на территории Беловского района, получил статус отдельного городского округа.

Предлагается установить, что на территории городского округа могут рас­полагаться городские и сельские поселения, а также территории, находящиеся в непосредственном ведении городского округа. Для такого городского округа разрабатывается не генеральный план, а схема территориального планирования, как для муниципального района. При формировании представительного органа такого городского округа должно быть предусмотрено участие в нем депутатов представительных органов городских и сельских поселений.

Сельские поселения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, только один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. чел., а на густонаселенных территориях более 3 тыс. (п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). Но таких сельских населенных пунктов по данным переписи населения 2010 г. в России - 7,7 тыс.

Предлагается снизить этот предел до 500 жителей. В каждом таком населенном пункте, как правило, есть сельскохозяйственное, перерабатывающее и иное производство, а также как минимум школа, детское дошкольное учреждение, фельдшерско-акушерский пункт, культурно-досуговое учреждение, участковый пункт полиции, почта с отделением банка, пожарная служба с добровольной дружиной. Тогда на роль центра сельского поселения будут претендовать уже 17,4 тыс. сельских населенных пунктов.

Многие сельские поселения сегодня экономически состоятельны или способны стать таковыми, если их поддерживать. Например, через федеральную программу поддержки сельских населенных пунктов - центров поселений.

Нежизнеспособные сельские поселения целесообразно присоединять к соседним, более крупным. Каждый такой случай должен стать предметом анализа и обсуждения с жителями. Решения по этим вопросам с учетом ситуации и мнения жителей должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ.

Формирование в сельских населенных пунктах системы организации граждан. Сельский житель проживает в конкретном населенном пункте. У жителей населенного пункта возникает общий интерес в обустройстве места своего проживания. Вокруг этого интереса формируется (иногда вынужденно) местное сообщество, способное к самоорганизации. Жители любой деревни хотят, чтобы жизнь в ней была обустроена, и готовы принять посильное участие в решении этой задачи, в т. ч. с использованием личного труда и личных денежных средств (самообложение). Но им безразлично, как обустроена жизнь в соседней деревне, расположенной в километре от них. Поэтому у двух соседних деревень не возникают общий интерес и единое местное сообщество.

Населенные пункты, не являющиеся поселениями, могут быть разными: по численности жителей, экономической базе, наличию объектов социальной и инженерной инфраструктуры. Но в каждом из них живут люди, есть своя жизнь, а значит, кто-то должен представлять и защищать интересы этих жителей перед органами власти.

Как может быть организовано самоуправление в сельских населенных пунктах, не являющихся поселениями? Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст.27) рассматривает только одну форму непосредственной демократии - территориальное общественное самоуправление (ТОС), но не исключает и иные формы (ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ). Поэтому предлагается в сельских населенных пунктах, не являющихся поселениями, - воссоздание в полном объеме института сельских старост (при числе жителей более 50 или 100) и общественных советов при них. Но старост не в виде бесправных помощников администраций поселений, а избираемых жителями, ответственных перед ними, наделенных административными полномочиями и ресурсами и связанных с органами местного самоуправления поселения, на территории которого находится населенный пункт. Эти отличия выделяют населенный пункт в особую форму самоорганизации граждан - общинное самоуправление, а организаци­онно-правовую форму таких населенных пунктов в общины, хотя могут быть и другие названия.

У института сельских старост глубокие исторические традиции. Сегодня он ис­пользуется в ряде субъектов РФ. Но в большинстве региональных нормативных актов сельские старосты рассматриваются лишь как помощники органов местного самоуправления поселений. А в ряде субъектов РФ наряду со старостами назначены администраторы, входящие в штат администраций поселений, что делает фигуру сельского старосты декоративной. Поэтому необходим поиск новых подходов.

ПРИМЕР: В 2012 г. принят Закон Ленинградской области № 95-03 «О содействии развитию на ча­сти территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм мест­ного самоуправления». Принятию этого закона предшествовало широкое общественное обсуждение, в ходе которого выявилось много правовых, финансовых и иных проблем, связанных с созданием полноценного института сельских старост. Не по всем из них были найдены оптимальные решения, но модель сельских старост опробована и показала свою жизнеспособность.

Общие требования. Старосты и общественные советы населенных пунктов должны избираться жителями на собраниях (конференциях) и быть их законными полномочными представителями. Староста должен иметь удостоверение, подпи­санное главой сельского поселения, в состав которого входит населенный пункт. В зависимости от числа жителей староста может работать на общественных на­чалах или на платной основе по срочному трудовому договору за счет бюджета поселения. Как минимум старосте должны компенсироваться расходы, связанные с исполнением его полномочий, например, поездки в административный центр поселения, канцелярские расходы, телефон и др.

Органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию новых форм самоорганизации жителей путем предоставления средств из регионально­го бюджета на поддержку поселений. Одной из наиболее известных форм такой поддержки является норма, при которой на каждый рубль, собранный жителями населенного пункта на общие цели, выделяется 2-3 руб. из регионального бюджета.

Также нужно учитывать, что в стране есть малые населенные пункты по сути бро­шенные на произвол судьбы.

ДЛЯ СПРАВКИ:  Малых населенных пунктов с числом жителей менее 50 в России около 70 тыс., или 62% всех сельских населенных пунктов. В каждом из 36 тыс. сельских населенных пунктов проживает не более 10 жителей.

В особо малых населенных пунктах в зависимости от конкретных условий могут избираться помощники старост, т. е. один староста на несколько близлежащих малых населенных пунктов.

Финансовое обеспечение сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (ч. 1 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ). На основе предложений старосты (общественного совета) представительный орган поселения утверждает смету доходов и расходов и (или) адресную программу населенного пункта.

Контроль за соответствием деятельности общественного совета и старосты действующему законодательству и муниципальным правовым актам осуществляют органы местного самоуправления поселения. Смету доходов и расходов должен иметь каждый населенный пункт с числом жителей свыше 100 или даже 50. В пределах этой небольшой суммы жители должны иметь право самостоятельно решать, на что ее потратить: засыпать участок дороги, пробурить водопроводную скважину или отремонтировать крышу в клубе. Осуществлять кассовые операции по сметам населенных пунктов и вести бухгалтерскую отчетность могли бы финансовые органы поселений.

Накопленный опыт самоорганизации сельских жителей в стране пока еще невелик, а правовая база не сформирована. Работу необходимо активизировать, в т. ч. в части проведения социологических опросов и исследований, обучения старост населенных пунктов основам муниципального управления с выдачей соответствующих документов. Для реализации этих задач необходима организационная и финансовая поддержка органов государственной власти субъектов РФ.

На федеральном уровне нужно принять решение, не допускающее упразднение сельских поселений без решения вопросов создания на этих территориях иных форм самоорганизации граждан и их финансового обеспечения. Выбор конкретных форм самоорганизации должен принадлежать субъектам РФ с обязательным учетом мнения жителей.

Формирование общинного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями, облегчает решение многих вопросов организации местного самоуправления в сельской местности. Снимается проблема удаления местной власти от населения в связи с укрупнением сельских поселений, снижается зависимость крупных и экономически сильных сельских поселений от муниципальных районов или городских округов. Муниципальные образования верхнего уровня станут выполнять в большей мере роль не начальников, а сервисных служб для поселений.

Предлагаемая система территориальной организации местного самоуправления имеет структуру:

• базовый уровень местного самоуправления - городские и сельские поселения, организующие предоставление жителям основной части муниципальных услуг;
• верхний уровень - городские округа и муниципальные районы, организующие предоставление на их территориях сложных и высокотехнологичных муниципальных услуг, исполнение отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. На территориях городов - центров городских округов функции базового и верхнего уровней могут совмещаться, а в крупных городах с районным делением часть функций передаваться районам;
• нижний уровень - сельские населенные пункты, не являющиеся поселениями, и органы ТОС на части территорий иных населенных пунктов, организующие предоставление ряда первичных муниципальных услуг на основе самоорганизации жителей.

Реализация комплекса предложенных мероприятий позволит использовать резерв самоорганизации граждан для повышения качества жизни населения и будет способствовать формированию в населенных пунктах дееспособных местных сообществ, что в итоге укрепит систему местного самоуправления в России.

Сегодня трудно оценить, потребуются ли дополнительные бюджетные затраты для формирования этой системы территориальной организации граждан. Однако ожидаемый эффект от самоорганизации граждан и формируемых ими местных сообществ многократно перекроет возможные расходы.