На какие нормы опираться
В статье 170.1 «Долгосрочное бюджетное планирование» Бюджетного кодекса РФ указано, что муниципальные обра¬зования осуществляют бюджетное планирование путем формирования бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период. Его разрабатывают на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования.
Бюджетный прогноз охватывает не только расходы бюд¬жетов, но и их доходную часть.
Для детализации требований к реализации долгосрочного бюджетного планирования на региональном и муниципаль¬ном уровнях Минфин России подготовил Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации по долгосрочному бюджетному планированию от 3 декабря 2015 года (далее - Рекомендации). Базовая цель такого планирования - обеспечение предсказуемости развития бюджетов бюджетной системы РФ (разд. 2 Рекомендаций). А одна из его задач - оценка бюджетных рисков, угроз несбалансированности бюджетов в долгосрочном периоде.
Прогнозирование налоговых и неналоговых доходов местного бюджета ведут в соответствии с действующим бюджетным и налоговым законодательством РФ, субъекта РФ, правовыми актами муниципального образования.
Методы бюджетного прогнозирования
Бюджетное прогнозирование на уровне государства, муниципального образования или конкретной организации предполагает применение одного из двух методов:
- от достигнутого;
- бюджет с нулевого базиса.
При методе от достигнутого бюджет на следующий год составляют на основе данных за текущий год с поправкой на инфляцию и ожидаемые изменения правовой базы.
Этот метод опирается на доступную информацию, но в то же время не учитывает возможные недостатки планирования прошлых лет. Данный вариант малопригоден в условиях серьезных изменений внешней или внутренней среды.
Бюджет с нулевого базиса - метод, при котором зависимость между входными и выходными параметрами пересматривается заново. Это позволяет по-новому оценить обоснованность расходов и доступность доходов.
Бюджет с нулевого базиса и планирование от достигнутого - альтернативные методы. Первый из них требует значимых временных и трудовых затрат. Его целесообразно использовать:
- для вновь созданных муниципальных образований;
- в условиях существенных корректировок правовой базы;
- при выявлении нарушений;
- в случае предположения о неэффективном планировании бюджетных поступлений.
Метод от достигнутого, напротив, применяют, если система планирования доходов оценивается высоко и кардинальных изменений не происходит.
Планирование поступлений НДФЛ
Методики прогнозирования широко используют в муниципальной практике. Они предусматривают специальные подходы к планированию различных видов налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.
При планировании поступлений НДФЛ применяют три основных варианта расчетов.
Первый - расчет по формуле:
НДФЛ = ((ФОТ - НВ) х Ст + НДФЛпр) х Н,
где НДФЛ - прогнозируемая сумма налога на доходы физических лиц; ФОТ - прогноз фонда оплаты труда; НВ - налоговые вычеты; Ст - ставка налога; НДФЛпр - прогнозируемая сумма налога, взимаемого по специальным налоговым ставкам; Н - норматив отчисления от налога в бюджет.
Этот метод наиболее распространен. Его используют в муниципальных образованиях разных типов, например в Кочевском муниципальном районе (Коми-Пермяцкий округ).
При втором варианте расчета поступление суммы НДФЛ в бюджет прогнозируют исходя из динамики поступлений, сложившейся ранее.
Пример 1. В Пролетарском городском поселении (Новгородская область) прогнозирование собственных доходных источников ведется на основе данных о фактических поступлениях в бюджет в последнем отчетном году, ожидаемом поступлении в текущем году с учетом динамики поступлений.При этом используют данные администраторов поступлений соответствующих доходных источников. В Бугурусланском районе при использовании методики формирования прогноза анализируется динамика за три года, предшествующих текущему финансовому году, и прогноз увеличения средней зарплаты. При расчете учитывают дополнительные или выпадающие доходы бюджета по НДФЛ, связанные с изменениями налогового и бюджетного законодательства в очередном финансовом году и плановом периоде и влиянием иных факторов.
Третий вариант сходен со вторым, но предполагает большую детализацию и формализацию. Прогнозируемый объем поступления НДФЛ в данном случае считают по формуле:
П = ФхК+/-Д,
где П - прогнозируемое поступление НДФЛ в бюджет в прогнозируемом финансовом году; Ф - фактическое поступление НДФЛ в текущем финансовом году (сумма налога по данным месячного отчета об исполнении бюджета на последнюю отчетную дату текущего финансового года); К - коэффициент, характеризующий динамику поступления НДФЛ в бюджет в текущем финансовом году и динамику фонда оплаты труда в прогнозируемом финансовом году; Д -дополнительные (+) или выпадающие (-) доходы бюджета по НДФЛ в прогнозируемом финансовом году.
Третий вариант используют, например, в Акбулакском районе (Оренбургская область).
Прогнозирование поступлений по местным налогам
Налог на имущество физических лиц. С 2015 года в 28 субъектах РФ налог на имущество физических лиц исчисляют исходя из кадастровой стоимости.
Налоговые ставки утверждаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (ст. 406 Налого¬вого кодекса РФ).
При налогообложении по кадастровой стоимости установлены предельные ставки для различных объектов недвижимости.
Органы местного самоуправления вправе воспользоваться ими или же принять собственные, более низкие значения.
По-разному органы местного самоуправления могут подойти и к предоставлению налоговых льгот.
Наряду с обязательным, достаточно широким перечнем льготных категорий, содержащемся в Налоговом кодек¬се РФ, они могут дополнительно ввести льготы для иных категорий граждан.
Ранее при планировании налоговых поступлений по нало¬гу на имущество физических лиц чаще использовали метод от достигнутого.
Пример 2. В Ясногорском сельском поселении прогноз на 2016 год составлен исходя из данных о поступлении налога на имущество в 2014 году и в первом полугодии 2015 года, скорректированных на коэффициент роста (снижения) поступлений налога в 2015 году к соответствующему периоду 2014 года. Сходный подход предусмотрен методикой по формированию прогноза налоговых и неналоговых доходов бюджета Вичевского сельского поселения. Там прогноз поступления налога на имущество физических лиц сделан по следующей формуле:
Нимфл = ИМФЛ5-фл X Кр X Нимвлиц,
где Нимфл — прогноз поступления налога на имущество физических лиц на очередной финансовый год; ИМФЛ5-фл — сумма налога, предъявленная к уплате за отчетный финансовый год по данным налоговой отчетности № 5-ФЛ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогам на имущество физических лиц»; Кр — коэффициент роста (снижения) начисленных сумм налога на имущество физических лиц за отчетный финансовый год к предыдущему году; Нимфлиц — норматив отчисления налога на имущество физических лиц в бюджет поселения.
Однако в современных условиях планирование от достигнутого по налогу на имущество физических лиц неэффективно в связи с изменением подхода к оценке налоговой базы. По этому налогу нужно использовать метод с нулевого базиса, при котором учитывается:
- планируемая налоговая база;
- установленные на местном уровне налоговые ставки;
- льготы, введенные для отдельных категорий граждан.
Земельный налог. Со снижением норматива зачисления
НДФЛ в бюджеты сельских поселений основным источником налоговых доходов для большинства из них стал налог на землю. Вот почему основное внимание в сельских поселениях должно быть уделено планированию доходов по этому налогу. Но иногда данный вопрос решается формально.
Пример 3. В Шипуновском сельском поселении Крутинского муниципального района Омской области прогноз поступлений земельного налога на 2016 год формируется на уровне ожидаемых поступлений этого налога в 2015 году с учетом роста (снижения) поступлений в 2015 году к соответствующему периоду 2014 года. Это установлено постановлением администрации Шипуновского сельского поселения от 24 июня 2015 г. № 45 «Об утверждении Методики прогнозирования налоговых и неналоговых доходов бюджета поселения на 2016—2018 годы».
В ряде других сельских поселений для расчета прогноза поступлений земельного налога используют специальные формулы. Так, например, в Вожгальском сельском поселении Кировской области применяют формулу, учитывающую коэффициент, корректирующий налоговую базу по земельному налогу на очередной финансовый год, рассчитанный поселением исходя из результатов государственной кадастровой оценки земель и прогнозируемых поступлений в виде неисполненных обязательств (недоимки) налогоплательщиков по земельному налогу.
В отношении наиболее значимых для конкретного бюджета налоговых источников рекомендуется использовать сценарное планирование. Оно позволит учесть возможные изменения внешней среды и адекватно оценить их влияние на будущие налоговые поступления местных бюджетов.
