Что нужно знать о прекращении полномочий председателя представительного органа

Основания для прекращения полномочий

Председатель представительного органа муниципального образования является депутатом этого органа и исполняет свои полномочия на постоянной основе (ст. 2,40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, далее - Закон № 131-ФЗ). Прекращение полномочий председателя представительного органа муниципального образования возможно одновремен­но с прекращением статуса депутата представительного органа муниципального образования или без прекращения статуса депутата.

Прекращение статуса депутата

Полномочия председателя представительного органа прекращаются или со дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва, или досрочно в связи:

• со смертью;
• с отставкой по собственному желанию;
• признанием судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• с признанием судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;
• с вступлением в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
• с выездом за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• с прекращением гражданства Российской Федерации;
• с прекращением гражданства иностранного государства - участника международного договора с Российской Федерацией, в соответствии с которым иностранец имеет право быть избранным в органы местного cамоуправления;
• с приобретением гражданства иностранного государства либо получения права на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора с Российской Федерацией, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• с отзывом избирателями;
• с досрочным прекращением полномочий органа местного самоуправления;
• с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Отстранение от должности

Если депутатский статус председателя не прекращается и речь идет лишь об отстранении его от должности, нужно учитывать следующее. Ни федеральное законодательство, ни большинство региональных законов, принятых в области гарантий депутатской деятельности, данный вопрос не регулируют. И выход здесь только один - нормативное регулирование на муниципальном уровне. А поскольку председатель возглавляет представительный орган муниципального образования, то и регламентировать вопросы, связанные с такими гарантиями, должен именно этот орган.

Условия и порядок прекращения полномочий председателя надо определить в муниципальном правовом акте

Депутатская деятельность относится к трудовой деятельности физлица. Поэтому обязанности, выполняемые депутатом в рамках депутатской деятельности, это его трудовые обязанности (письмо Минфина России от 27 марта 2013 г. № 03-04-05/6-293). Но нормы Трудового кодекса РФ на пред-седателя напрямую не распространяются, поскольку у него нет работодателя.

Их применение возможно на основании:

• принципа «аналогии закона»: к не урегулированному конкретной нормой правоотношению применяются нормы закона, регламентирующие сходные отношения;
• статей 2 и 11 Трудового кодекса РФ, которые предусматривают, что трудовым законодательством регулируются как трудовые, так и иные непосредственно связанные с ними отношения. Поскольку деятельность председателя относится к трудовой и может регулироваться трудовым законодательством в качестве иных отношений, применение аналогии права в вопросах отстранения от должности председателя обоснованно.

Чтобы прекращение полномочий председателя по основаниям, отсутствующим в Законе № 131-ФЗ или иных федеральных законах, было законным, представительный орган должен принять муниципальный правовой акт, определяющий условия и порядок такого прекращения. Акт может быть оформлен как изменение в устав муниципального образования или как самостоятельное решение. В последнем случае требуется наличие в уставе муниципального образования так называемой отсылочной нормы, предусматривающей, что условия и порядок прекращения полномочий председателя регулируются решениями представительного органа. Порядок и условия прекращения полномочий председателя можно определить в регламенте представительного органа муниципального образования. Там должно быть оговорено, что председатель имеет право в любое время добровольно сложить свои полномочия, сохранив при этом статус депутата.

Пример 1. В части 5 статьи 49 регламента Думы Надеждинского муниципального района, утвержденного решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 16 октября 2009 г. № 188, сказано следующее: «Председатель Думы вправе добровольно уйти в отставку на основании своего письменного заявления. На основании заявления Дума принимает решение об отставке председателя Думы. В случае непринятия Думой отставки председатель Думы вправе сложить свои полномочия по истечении двух недель после заседания Думы».

 Депутаты могут стать инициаторами отставки

Если инициаторами отстранения от должности председателя являются депутаты, тогда целесообразно решать вопрос о прекращении его полномочии в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ (по аналогии закона), регулирующими порядок и основания прекращения трудового договора.

1. Муниципальным правовым актом должны быть определены причины, по которым может произойти отстранение председателя от должности по статье 81 Трудового кодекса РФ, устанавливающей основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Исходя из нее, в регламенте представительного органа можно закрепить следующие условия для инициирования процесса отстранения председателя от должности:

• неоднократное неисполнение без уважительных причин своих должностных обязанностей (эти обязанности должны быть четко установлены регламентом);
• однократное грубое нарушение должностных обязанностей (в регламенте должно быть четко прописано, какие нарушения относятся к грубым);
• прогул, то есть отсутствие на рабочем месте без уважительных причин в течение всего рабочего дня, а также в случае отсутствия на рабочем месте без уважительных причин более четырех часов подряд;
• появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;
• принятие необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, его неправомерное использование или иной ущерб имуществу представительного органа как юридического лица (организации).

Данный перечень может быть изменен (дополнен) по решению конкретного представительного органа муниципального образования.

2. Регламент должен содержать порядок выдвижения инициативы депутатами об отстранении председателя от должности.

Пример 2. Согласно регламенту Думы Надеждинского муниципального района, вопрос об отзыве председателя Думы вносится в повестку дня заседания по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

3. Необходимо определить порядок проведения процедуры отстранения председателя от должности. Исходя из принципа коллегиальности работы представительного органа, нужно создать временную депутатскую комиссию, которая будет проводить служебное расследование в отношении предсе­дателя. Порядок ее работы устанавливается регламентом.

По аналогии со статьей 193 Трудового кодекса РФ пред­седатель должен иметь возможность дать депутатам пись­менное объяснение по поводу вменяемых ему нарушений. Ему также должно быть предоставлено слово на заседании представительного органа, прежде чем начнется голосова­ние по вопросу его отставки.

4. В регламенте надо предусмотреть порядок проведения голосования по вопросу отстранения председателя от должности. Оно должно быть тайным, а для принятия решения об отставке необходимо квалифицированное большинство голосов от установленного числа депутатов (по аналогии с ч. 8 ст. 74.1 Закона № 131-ФЗ, устанавливающей порядок голосования представительного органа об удалении в отстав­ку главы муниципального образования).

Также в регламенте нужно предусмотреть для председа­теля, потерявшего свою должность в результате отставки по решению депутатов, возможность судебного обжалования, даже если решение принято в соответствии с регламентом.

Применение аналогии закона обоснованно

Органы местного самоуправления наделены правами юридического лица и являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для управленческих функций (ст. 41 Закона № 131-ФЗ).

Председатель представительного органа является руководителем муниципального казенного учреждения. И применение к его трудовой  деятельности по аналогии трудового законодательства в этом случае обоснованно.