Сельские старосты как лакмусовая бумажка территориального общественного самоуправления в России

В советское время в текстах юридических до­кументах отсутствовал термин «территориальное общественное самоуправление», вместо него ис­пользовались иные — общественное самоуправле­ние, общественная самодеятельность и т. п. На­личие именно таких терминов уже определенным образом указывает на роль и место территориаль­ного общественного самоуправления в системе взаимоотношений власть-общество-государство.

В большинстве нормативных актов советского периода констатировалось, что местные советы осуществляют свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, организуют широкое участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, развивают общественную самодеятельность населения, выносят наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекает их в работу постоянных комиссий, исполнительного комитета и других подотчетных советам органов. Зачастую акцент делался на то, что именно советы руководят работой органов общественной самодеятельности населения.

Одним из первых документов, комплексно регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления в советском государстве, стал Указ президиума Верховного совета РСФСР от 03.09.1985 «Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР». Эти общественные комитеты являлись  органами общественной самодеятельности насе­ления, призванными активно содействовать Сове­там народных депутатов в широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местно­го и общегосударственного значения. Комитеты должны были образовываться по территориаль­ному принципу. Территория их деятельности определялась исполнительным комитетом соот­ветствующего местного совета. Общественные комитеты в своей деятельности были подотчетны избравшим их общим собраниям, сходам граж­дан или их представителей, соответствующему Совету народных депутатов и его исполнитель­ному комитету. В указе перечислялись основные полномочия общественных комитетов, предусма­тривалось, что они выполняют также отдельные поручения исполкома местного совета.

Институциональное оформление территори­ального общественного самоуправления стало происходить в начале 1990-х гг. В законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного само­управления и местного хозяйства в СССР» терри­ториальное общественное самоуправление стало рассматриваться как элемент системы местного самоуправления. Позже, в декабре 1990 г., термин был перенесен и в текст Конституции СССР.

Согласно ст. 2 закона СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» система местно­го самоуправления включала местные советы, органы территориального общественного са­моуправления (советы и комитеты микрорайо­нов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непо­средственной демократии.

Местные советы были вправе передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления (ст. 6 закона). Органы территориального общественного самоу­правления в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик могли наде­ляться правами юридического лица. Финансовые ресурсы территориального общественного само­управления образовывались за счет доброволь­ных взносов и пожертвований предприятий (объ­единений), организаций, учреждений, населения, доходов от созданных предприятий, проводимых мероприятий. Местные советы были вправе пере­давать часть своих финансовых ресурсов органам территориального общественного самоуправле­ния (ст. 21 закона).

Данные нормы являлись частью общей кон­цепции реформирования местного самоуправле­ния, внесли существенное изменение в правовое регулирование территориального общественно­го самоуправления, серьезно изменяли его место в системе взаимоотношений власти и общества.

Анализ правового регулирования террито­риального общественного самоуправления в новейшей российской истории позволяет выде­лить несколько этапов, обусловленных приняти­ем концептуально разных федеральных законов о местном самоуправлении.

1 этап (1991—1995 гг.) — территориальное об­щественное самоуправление является полноцен­ным элементом системы местного самоуправле­ния; органы территориального общественного самоуправления рассматриваются как особая раз­новидность органов власти, могут наделяться полномочиями органов местного самоуправле­ния и финансироваться из местного бюджета.

2 этап (1995—2003 гг.) — территориальное об­щественное самоуправление имеет смешанную природу, которая по-разному трактовалась в субъектах РФ.

3 этап (2003—н/вр.) — территориальное об­щественное самоуправление рассматривается как элемент гражданского общества, хотя и об­ладающий особым статусом и имеющий четкую территориальную привязку; органы территори­ального общественного самоуправления рассма­триваются как некоммерческие организации.

Наиболее значимые различия проявляются в:

• политико-правовой природе территориаль­ного общественного самоуправления;
• особенностях правового регулирования;
• учреждении и регистрации территориаль­ного общественного самоуправления и его ор­ганов;
• наличии собственных властных полномо­чий, взаимоотношениях с органами местного самоуправления;
• финансов-экономических основах террито­риального общественного самоуправления.

Рассмотрим некоторые особенности терри­ториального общественного самоуправления на каждом этапе.

Особенности осуществления территори­ального общественного самоуправления в 1991-1995 гг.

Основным нормативным документом это­го периода являлся закон РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».

В законе была целая глава, посвященная особен­ностям осуществления территориального обще­ственного самоуправления — глава 10.

После принятия данного закона в Конститу­цию РСФСР 1978 г. были внесены изменения. Глава 17 Конституции РСФСР стала называть­ся «Местные Советы народных депутатов и ор­ганы территориального общественного самоу­правления». В статье 138 Конституции РСФСР перечислялись элементы системы местного са­моуправления, в том числе назывались органы территориального общественного самоуправле­ния. В ст. 144 Конституции предусматривалось, что система органов территориального обще­ственного самоуправления, их компетенция, по­рядок организации и деятельности регулируют­ся законом РСФСР.

В ч. 1 ст. 2 закона РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривалось, что местное самоуправ­ление осуществляется населением через пред­ставительные органы власти — местные советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной де­мократии, а также органы территориального об­щественного самоуправления населения.

Согласно закону система территориально­го общественного самоуправления населения включала в себя общие собрания (сходы), кон­ференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправле­ния населения (советы или комитеты микрорай­онов, жилищных комплексов, поселков, сель­ских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное).

Таким образом, законодатель разделял органы территориального обществен­ного самоуправления населения и органы самоу­правления населения по месту жительства. Территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправле­ния населения, устанавливались по предложению граждан соответствующим местным советом.

Выборы органов территориального обществен­ного самоуправления населения могли проводить­ся на общих собраниях (сходах) или конферен­циях граждан по месту их жительства, а также на основе всеобщего равного прямого избирательно­го права при тайном голосовании по избиратель­ным участкам на срок полномочий местного сове­та. На формирование органов территориального общественного самоуправления были фактически распространены нормы, применяемые к форми­рованию органов местного самоуправления, что лишний раз подчеркивает их властную природу, встроенность в единую систему органов власти.

Территориальное общественное самоуправ­ление должно было обладать собственным по­ложением (уставом). Предусматривалась двойная регистрация — регистрация территориального об­щественного самоуправления путем установления его границ (в местном совете) и регистрация органа территориального общественного самоуправления как юридического лица (в местном совете, а с 1992 г. — в местной администрации).

Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определялась их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными советами и местной администрацией. Местные советы и местная администрация могли устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления населения.

Органы территориального общественного самоуправления населения были вправе заниматься экономической деятельностью. Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения состояли из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им местными советами и администрацией.

Местные советы, местная администрация, территориальные депутатские группы должны были содействовать органам территориального общественного самоуправления населения в осуществлении их полномочий. Органы территориального общественного самоуправления населения были вправе участвовать в работе сессий местных советов при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы.

Особенности осуществления территориального общественного самоуправления в 1995-2003 гг.

Основным нормативным актом этого периода был Федеральный закон от 28.08.1995 №154- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержавший всего одну короткую статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению.

В данном законе появилось легальное определение территориального общественного самоуправления населения. Основные полномочия по правовому регулированию территориального общественного самоуправления были возложены на субъекты РФ и муниципальные образования.

Ключевым элементом системы территориального общественного самоуправления являлись его органы. В субъектах РФ не было однозначного понимания политико-правовой природы органов территориального общественного самоуправления. Ряд субъектов РФ продолжали считать их разновидностью органов местного самоуправления. Но стали появляться и представления о том, что органы территориального общественного са­моуправления — это некоммерческие организации (например, в законе города Москвы от 10.07.1996 г. №26-77 «О территориальном общественном са­моуправлении в городе Москве»).

Во многих нормативных актах регионально­го и муниципального уровня предусматривалась возможность передавать органам территориаль­ного общественного самоуправления отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов территориального обществен­ного самоуправления.

Таким образом, концепция территориаль­ного общественного самоуправления была до­вольно противоречива. Если в одних регионах органы территориального общественного само­управления продолжали рассматривать как пол­ноценный элемент местного самоуправления, обладающий соответствующими властными полномочиями, то в других территориальное об­щественное самоуправление все активнее транс­формировали в элемент гражданского общества, особую некоммерческую организацию.

Особенности осуществления террито­риального общественного самоуправления после 2003 г.

В настоящее время основным нормативным актом является Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции». В данном законе не содержится указаний на то, что у субъектов РФ есть полномочия по правовому регулированию территориального общественного самоуправления.

Границы территории, на которой осущест­вляется территориальное общественное самоу­правление, устанавливаются представительным органом поселения, внутригородской террито­рии города федерального значения, внутриго­родского района — по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправле­ние осуществляется непосредственно населени­ем путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территори­ального общественного самоуправления. Таким образом, элементами системы территориального общественного самоуправления являются собра­ния, конференции граждан, органы территори­ального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправле­ния избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей тер­ритории. Как и раньше, в собраниях могли при­нимать участие граждане в возрасте от 16 лет. Территориальное общественное самоуправле­ние считается учрежденным с момента регистра­ции устава территориального общественного са­моуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих муниципаль­ных образований. Территориальное обществен­ное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организацион­но-правовой форме некоммерческой организации.

Все многообразие вышеназванных проблем политико-правовой природы территориального общественного самоуправления проявляется на примере института сельских старост.

Сельские старосты были весьма популярны в дореволюционной России и играли важную роль в повышении управляемости сельскими населенными пунктами. Сельский староста был выборным должностным лицом, обладающим реальными властными полномочиями, но за­нимающим низшую иерархическую ступень; сельский староста являлся одним из элементов системы волостного управления. В «Общем по­ложении о крестьянах, вышедших из крепост­ной зависимости» от 19 февраля 1861 г. пред­усматривалось право старосты применять меры ответственности за «маловажные проступки, совершенные лицами, ему подведомственными, подвергать виновных: назначению на обще­ственные работы до двух дней или денежному, в пользу мирских сумм, взысканию до одного ру­бля, или аресту не долее двух дней».

Согласно закону Ленинградской области от 14.12.2012 №95-оз (ред. от 13.10.2014) «О содей­ствии развитию на части территорий муниципаль­ных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» сельский ста­роста относится к иным формам местного самоу­правления, которые реализуются на части терри­тории поселения с численностью жителей до 500 человек. Староста исполняет свои полномочия на общественных началах или на платной основе по договору за счет средств бюджета поселения.

В законе Вологодской области от 10.07.2013 №3121-03 (ред. от 13.11.2014) «О старостах насе­ленных пунктов Вологодской области» говорится, что староста населенного пункта (далее — старо­ста) представляет интересы населения населенно­го пункта, либо нескольких населенных пунктов, либо части территории населенного пункта при взаимодействии с органами местного самоуправ­ления поселения, на территории которого распо­ложен населенный пункт (населенные пункты).

Законы о сельских старостах приняты при­мерно в двух десятках субъектов РФ. В боль­шинстве своем старосты являются выразителями интересов населения, помощниками органов местного самоуправления. Как правило, староста — лицо, избранное на собрании граждан, посто­янно проживающих на части территории му­ниципального образования, и осуществляющее свою деятельность на общественных началах. Основными задачами деятельности старосты являются: представление интересов населения части территории муниципального образования в органах местного самоуправления и оказание содействия органам местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Но есть и иные примеры. В некоторых субъ­ектах РФ старосты встроены в систему органов местного самоуправления. Например, в зако­не Республики Алтай от 25.11.2016 №76-РЗ «О сельских старостах в Республике Алтай» под сельским старостой понимается гражданин Рос­сийской Федерации, назначаемый на должность главой сельского поселения в целях оказания содействия органам местного самоуправления сельских поселений в Республике Алтай в реали­зации ими своих полномочий по вопросам жиз­необеспечения населенных пунктов. Согласно закону Ставропольского края от 18.12.2007 №65- кз (ред. от 27.07.2016) «О реестре должностей муниципальной службы в Ставропольском крае» староста рассматривается как уполномоченный представитель главы муниципального образова­ния в населенном пункте и относится к ведущей группе должностей муниципальной службы со всеми вытекающими последствиями.

В двух субъектах РФ сельские старосты встро­ены определенным образом в систему органов государственной власти. Так, в законе Ульянов­ской области от 06.10.2011 №168-30 (ред. от 23.12.2016) «О сельских старостах» предусма­тривается, что должность сельского старосты — должность, учрежденная для оказания в границах отдельных сельских населенных пунктов Улья­новской области содействия губернатору Улья­новской области в реализации его полномочий в сфере организации местного самоуправления. Правда, в законе сделана оговорка, что должность сельского старосты не является государственной должностью Ульяновской области, должностью государственной гражданской службы Ульянов­ской области, муниципальной должностью или должностью муниципальной службы и замеща­ется на срок полномочий губернатора Ульянов­ской области на безвозмездной основе

В законе Оренбургской области от 12.11.2013 №1881/569-V-03 (ред. от 25.06.2014) «О сель­ских старостах в Оренбургской области» гово­рится, что сельский староста — гражданин Рос­сийской Федерации, избираемый населением сельского населенного пункта для оказания в границах данного населенного пункта содей­ствия губернатору Оренбургской области в реализации его полномочий в сфере организации местного самоуправления и осуществляющий свои полномочия на безвозмездной основе.

Безусловно, субъекты РФ, муниципальные образования самостоятельно определяют собственную систему органов власти. Вместе с тем бросается в глаза довольно опасная тенденция — привычным терминам и юридическим конструкциям придается совершенно новое содержание. Это может приводить к умалению прав участников соответствующих правоотношений, выхолащиванию содержания, формированию искаженного представления о действительности. И все это отражается на уровне правосознания граждан.

Традиционно сельский староста рассматривается как элемент системы местного самоуправления, разновидность органа территориального общественного самоуправления. Поэтому было бы корректным использование иных терминов для обозначения представителей губернатора или главы муниципального образования в соответствующих населенных пунктах.