Причины, которые тормозят стратегическое планирование
Особенностям разработки и принятия документов стратегического планирования на муниципальном уровне посвящена только статья 39 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. В ней вопросы взаимодействия органов представительной и исполнительной местной власти в процессе стратегического планирования урегулированы недостаточно. Из-за этого у органов власти муниципальных образований возникают проблемы в работе по стратегическому планированию. Как представительный, так и исполнительный орган местного самоуправления обладает соответствующей компетенцией в сфере стратегического планирования на муниципальном уровне. Так, местная администрация муниципального образования:
- устанавливает порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации;
- утверждает муниципальные программы;
- определяет сроки их реализации.
Об этом сказано в статье 79 Бюджетного кодекса РФ.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования, а также утверждение отчетов об их исполнении (ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Такое разграничение полномочий приводит к тому, что исполнение их одним органом местной власти попадает в зависимость от исполнения другим органом. При этом порядок принятия стратегии развития муниципального образования и плана мероприятий по реализации этой стратегии в Законе № 172-ФЗ не указан. Если эффективных механизмов взаимодействия органов власти нет, это может иметь негативные последствия. Процесс разработки и принятия документов стратегического планирования может так и не начаться либо, начавшись, затянуться или прекратиться. Таких ситуаций, которые ставят под угрозу срыва подготовку и принятие документа стратегического планирования в муниципалитете, способствуют развитию конфликтов между органами власти муниципального образования, может быть несколько. Рассмотрим их.
Недостаточная мотивация
Органы местного самоуправления могут, но не обязаны разрабатывать, утверждать и реализовывать в муниципальных районах и городских округах стратегию социально-экономического развития муниципального образования (ч. 2 ст. 39 Закона № 172-ФЗ). Так как норма не императивная, глава муниципального образования может продолжительное время не принимать решение о начале разработки стратегического документа, а администрация – не начинать процесс его разработки или вовсе отказаться от него. При этом мнение представительного органа игнорируется.
Причины продолжительного непринятия документов стратегического планирования муниципального образования в муниципалитете могут быть разные. Например, органы власти могут ждать, пока появится законодательное требование принять стратегию. Во многих муниципальных образованиях воспринимают стратегию региона как свою муниципальную стратегию развития. Часто глава муниципального образования принимает решение о начале разработки стратегии развития муниципального образования, только когда она нужна для участия в каком-либо региональном конкурсе либо вхождения в региональную или федеральную программу.
НА ЗАМЕТКУ:
Документы стратегического планирования муниципального уровня
На муниципальном уровне разрабатывают такие документы муниципального образования:
- стратегию социально-экономического развития;
- план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития;
- прогноз социально-экономического развития на среднесрочный или долгосрочный период;
- бюджетный прогноз на долгосрочный период;
- муниципальную программу.
Нехватка квалифицированных кадров в представительных органах
Каждый из этапов подготовки стратегии социально-экономического развития муниципального образования (анализ, прогнозирование, подготовка, мониторинг) предполагает работу специалистов, имеющих необходимые знания в области организации местного самоуправления, экономики, финансов и т. д. В большинстве представительных органов муниципальных образований таких специалистов нет. Депутаты представительного органа хотят принять стратегию, но собственными силами разработать ее не могут. Поэтому всю работу по подготовке стратегии развития, как правило, берет на себя местная администрация. В ее штате много квалифицированных специалистов по разным направлениям муниципальной деятельности.
Недостаточное влияние представительного органа
В процессе обсуждения и принятия стратегии социально- экономического развития муниципального образования между депутатами представительного органа и администрацией возникают разногласия. Часто это заканчивается тем, что представитель администрации предлагает проголосовать за представленный проект. Можно и не голосовать, но тогда в муниципальном образовании не будет никакой стратегии. Как показывает практика, такой подход позволяет переломить мнение многих несогласных депутатов. Самые стойкие из них остаются в меньшинстве. Остальные голосуют за вариант стратегии, разработанный администрацией. В итоге представительный орган превращается в «машину для голосования», которая одобряет то, что подготовила администрация.
Как преодолеть разногласия
От конфликтов органов местной власти не застраховано ни одно муниципальное образование. Урегулировать разногласия между представительным органом и администрацией муниципального образования в процессе стратегического планирования можно с помощью ряда мероприятий.
Примите муниципальный акт
На муниципальном уровне принимаются муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие последовательность, порядок разработки и содержание документов стратегического планирования муниципального образования (п. 3 ч. 6 ст. 11 Закона № 172-ФЗ). Разграничив обязанности исполнительного и представительного органов местной власти в процессе стратегического планирования, вы избежите многих конфликтов. Такие муниципальные акты приняты в ряде муниципальных образований.
ПРИМЕР: Собрание депутатов Миасского городского округа Челябинской области решением от 27 мая 2016 г. № 3 утвердило положение «О стратегическом планировании в Миасском городском округе». В нем указано, что вся работа по подготовке проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования и вынесению его на рассмотрение депутатов представительного органа возлагается на главу муниципального образования и местную администрацию. Исполнение муниципального нормативного акта обязательно в силу статьи 2 Закона № 131-ФЗ.
Необходимый минимум правовых норм по вопросу разграничения полномочий органов власти и их взаимодействия в ходе стратегического планирования можно отразить и в уставе муниципального образования.
Выделите средства для найма специалистов
Для более предметного и профессионального общения между депутатами и представителями администрации (главы) в процессе подготовки и утверждения стратегического документа можно предусмотреть в расходах на содержание представительного органа дополнительные денежные средства. Расходуйте их на временное привлечение людей, обладающих специальными познаниями в различных областях муниципального права. Пригласив к временному сотрудничеству специалистов, представительный орган будет защищен в любых дискуссиях с администрацией и главой муниципального образования по вопросам стратегического планирования. Если независимый специалист получает деньги от представительного органа и ничем не обязан администрации, он может эффективно и профессионально представить и защитить точку зрения депутатов на будущее развитие муниципального образования.
Создайте согласительную комиссию
Чтобы преодолеть проблемы взаимодействия, возникающие в процессе стратегического планирования, и принять качественный документ стратегического планирования, введите новые механизмы и инструменты взаимодействия органов местной власти. Одним из таких инструментов может быть согласительная комиссия. Лучше, если инициатива ее создания будет исходить от председателя представительного органа или иного должностного лица. В качестве членов комиссии привлеките представителей органов местной власти, между которыми возник конфликт или спор. Цель работы комиссии – найти решение, приемлемое для обеих сторон, либо снять замечания, послужившие основанием для отказа в согласовании проекта документа стратегического планирования.
Проводите круглые столы и совещания
Чтобы снять разногласия между органами местной власти по вопросам стратегического планирования, полезно проводить совместные совещания и круглые столы . Эти две формы работы хорошо зарекомендовали себя на практике.
Не обязательно принимать решение сразу же после обсуждения вопроса на совместном совещании. Если у представителей органов власти есть взаимоисключающие точки зрения, отложите продолжение совещания на два-три дня. Практика показывает, что в этот период участники дискуссии продолжают обмениваться мнениями и нередко снимают свои возражения или находят приемлемый для обеих сторон вариант.
