Первые ТОС появились по инициативе самих людей еще в девяностых годах, в основном в крупных городах для решения насущных проблем организации жизни, в условиях правового вакуума и при часто бездействующих институтах публичной власти.
Так как процесс создания и деятельности первых ТОС шел в разных местах по разному, то существовало много спорных вопросов о сущности ТОС, о их возможностях и взаимодействии ТОС с органами власти. Разрешение многих из них было закреплено в 27 статье 131 закона посвященной территориальному общественному самоуправлению. В 131 законе появилась целая глава (пятая) о формах участия граждан в местном самоуправлении, где кроме ТОС появились также публичные слушания, опросы, собрания и конференции граждан и другие формы организации жителей для участия в местном самоуправлении. Но именно ТОС существенно отличается от всех остальных законодательно закрепленных форм тем, что предполагает не разовую (через участие в мероприятии) активность, а постоянно организованную деятельность граждан.
Создание ТОС - это появление на местном уровне нового института - стабильно действующей организации, объединяющей, вовлекающей и организовывающей участие жителей в местном самоуправлении. С принятием 131 закона начался новый этап в развитии ТОС, когда на основе принятых решений, происходило переформатирование ранее созданных ТОС и был дан толчок к созданию новых ТОС.
В это время стали активно появляться ТОС в сельской местности и в небольших городах. Однако процесс вовлечения жителей в местное самоуправление шел не везде. Во многих субъектах РФ не придавалось этому должного значения или даже сдерживались инициативы жителей по участию их местном самоуправлении. Активное развитие ТОС происходило в Поволжье (прежде всего в Волгоградской области), на юге страны (Краснодарский край, Ростовская область, Ставропольский край) и в Сибири (Новосибирская, Иркутская и Тюменская области).
Дальний Восток был слабо вовлечен в процесс становления ТОС, отдельная практика существовала точечно на уровне отдельных муниципалитетов, например, в городе Биробиджан (ЕАО). В настоящее время происходит новая волна в развитии ТОС, связанная с сознательными усилиями по развитию этого института со стороны органов государственной власти регионов при политической поддержке федерального центра.
Почему сейчас возник интерес к развитию ТОС и кому и зачем нужно вовлекать жителей в участие в местном самоуправлении? Развитие ТОС оказалось в фокусе самых разных интересов, каждый из которых основан на своей мотивации, но их совокупность актуализировали идею развития ТОС, как формы потенциально способной массово привлекать людей к общественно полезной деятельности. ТОС и инициативы граждан. Многие люди начали понимать, что улучшение их жизни невозможно без их активных усилий. Ждать и надеяться на некие «высшие силы» можно долго и безответно, а жизнь проходит.
В каждом сообществе есть активные и инициативные люди, которые не хотят пассивно ждать улучшений в неопределенном и трудно прогнозируемом будущем, а готовы сами его приближать и создавать своими руками в соответствии со своими представлениями. Такие люди называются активистами и находят себе применение в разных сферах жизни - немало их в органах власти, в некоммерческих организациях, в политических организациях и движениях. Некоторые активные граждане не стремятся входить в какие-то существующие структуры и действуют самостоятельно или при поддержке своих друзей.
Но далеко не все вопросы можно решить в одиночку или вместе с небольшим числом единомышленников. Для решения вопросов, затрагивающих большое число людей, необходимо иметь право на действие от их имени. Органы власти получают такое право на выборах, а для реализации гражданских инициатив необходимо достигать «общественного согласия» с окружающими и лучшей формой для этого является территориальное общественное самоуправление – ТОС. Само создание ТОС – это способ формирования общественного согласия и организации диалога о том как обстроить жизнь вокруг.
Это очень широкий спектр вопросов: от прямого наведения порядка (благоустройство, правопорядок), организация соседской взаимопомощи (присмотр за детьми, помощь старикам и инвалидам, другим людям в сложных обстоятельствах) и совместное проведение праздников и многое другое. Кроме общественного консенсуса, дающего возможность осуществлять свои проекты, ТОС обладают способностью находить ресурсы на их реализацию. Это и сбор средств, и добровольный труд и объединение материальных ресурсов жителей по принципу «у кого что есть». Но кроме этого, так как ТОС является легитимной формой участия населения в местном самоуправления - у него есть право на поддержку своих инициатив, как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны государства.
Еще одним ресурсом, доступным ТОС для реализации их инициатив, является обращение за благотворительными средствами или спонсорской помощью как внутри сообщества, так и за его пределами. ТОС и местное самоуправление. Принятие 131 закона дало старт реформе местного самоуправления в России, которое как институт только начало формироваться после принятия Конституции РФ в 1993 году.
Целью реформы было создание самостоятельного и дееспособного уровня местного управления, организованного единообразно по всей стране и основанного на активном участии жителей в его осуществлении. Последнее проявлялось в таких новациях закона как: создание муниципальных образований на поселенческом уровне; принцип доступности для граждан при определении границ муниципальных образований; привязка численности представительного органа к количеству жителей; публичные слушания, ТОС и другие формы участия жителей в местном самоуправлении; подотчетность органов местного самоуправления жителям и пр.
Проведение реформы шло сложно, большинство ее участников были не готовы к реализации концепции реформы, что привело к множеству отступлений, которые проявлялись в принятии бесконечных поправок к 131 закону под давлением разных групп интересов. Это давление росло и постепенно сменилось контр-наступлением, когда тот же 131 закон стал во-многом своей противоположностью, закрепившей потерю самостоятельности местного уровня управления и его подчиненность региональной власти.
Последним бастионом первоначальной идеи 131 закона осталось участие населения в местном самоуправлении, пятая глава этого закона изменялась кране редко. В условиях, когда законодательно ограничивается самостоятельность органов местного самоуправления (наибольший откат произошел в связи с принятием поправок, получивших известность под номером этого закона как «136 закон») и происходит «пристегивание» муниципалитетов к государственным органам власти, то единственной проявлением собственно «самоуправления» остается только деятельность самих жителей.
А единственной законной формой участия в местном самоуправлении жителей на постоянной основе является территориально-общественное самоуправление. Деятельность органов местного самоуправления все больше и больше регламентируется, а деятельность ТОС по определению является инициативной и сами ее члены решают, что и как они будут делать для улучшения жизни вокруг себя. Это означает, что ТОС могут быть привлекательной формой проявления активности для инициативных людей на местах вне органов местного самоуправления. Они могут стать лидерами ТОС и через эту форму реализовывать свои инициативы.
Другой, более прагматичной причиной внимания к ТОС со стороны органов местного самоуправления, является способность ТОС привлекать на решение вопросов местного значения не доступные для органов местного самоуправления ресурсы. Это как собственные ресурсы жителей, так и внешние для территории государственные или благотворительные гранты и иные формы поддержки. Таким образом, через деятельность ТОС у органов местного самоуправления появляется возможность увеличить крайне ограниченные местные ресурсы и решить часть задач за счет «внебюджетных источников». ТОС и государство.
Патернализм как модель отношений между государством и его гражданами достаточно прочно укоренилась в нашем обществе. Государством неоднократно предпринимало попытки отойти от этой модели и передать многие задачи самому обществу, сняв с себя ответственность за их решение.
Но чтобы что-то передать недостаточного одного желания государства – нужно, чтобы было кому принять эти задачи и организовать их решение самостоятельно, пусть и при поддержке государства. В настоящее время государство пытается передать часть своих полномочий некоммерческим организациям, так называемым СОНКО (социально ориентированным некоммерческим организациям) и социальным предпринимателям. Это социальные услуги, оказание которых государством оценивается обществом как неэффективное и по результату и по затрачиваемым на них общественным ресурсам.
Однако, СОНКО и социальное предпринимательство развито пока недостаточно и крайне неравномерно по территории. В основном – это крупные города, а в «глубинке» как НКО, так и социальный бизнес явление редкое и штучное. Как стимулировать появление некоммерческих организаций вне крупных городов? Единственный прагматичный подход здесь – это через поддержку развития ТОС! ТОС, являясь формой СОНКО, может органично создаваться как в городах, так и в сельской местности, так как везде где проживают люди – есть объединяющие их вопросы, требующие совместного решения.
А через первичное объединение в форме ТОС и привлечение к общественной жизни целого слоя новых активных людей, в дальнейшем можно ожидать развития и более специализированных некоммерческих организаций, на основе выделения групп по интересам или формирования местных социальных предпринимателей. Тогда и появится возможность вовлекать их в оказание социальных услуг населению. Формирование механизма воспроизводства СОНКО через развитие ТОС - это одна из причин того, что с разных уровней государственной власти происходит признание необходимости государственной поддержки развития территориального общественного самоуправления.
Другой причиной внимания к ТОС со стороны государства является возможность через ТОС организовать прямое взаимодействие с гражданами. Поддерживая ТОС, государство привлекает к сотрудничеству широкие слои жителей, которые являются не только благо получателями (пассивная роль), но и прямыми участниками деятельности (активистами), а, следовательно, они намного более позитивно оценивают результаты этой деятельности и ценят ее поддержку со стороны государства.
Это будет способствовать постепенному изменению отношений между обществом и органами власти, когда на смену потребительской модели взаимоотношений приходит партнерская, построенная на разделении ответственности за достигнутые результаты.
Кроме того, постепенно формируется климат общественного доверия, то есть происходит накопление социального капитала, который определяет успех не только в социальном, но и в экономическом развитии территорий. Это далеко не полный обзор интересов разных групп, но и он дает представление о том, почему существенно выросло внимание к территориальному общественному самоуправлению.
ТОС – это не только форма участия жителей в местном самоуправлении, но и значимый институт гражданского общества, и способ вовлечения в общественную жизнь широких слоев граждан.
Е. Веприкова, научный руководитель НП ДВЦСИ
