Межмуниципальное сотрудничество — взаимодействие муниципальных образований в целях выражения и защиты их общих интересов, объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов для решения вопросов местного значения. Возможность межмуниципального сотрудничества предусмотрена статьей 10 Европейской хартии местного самоуправления. Эти положения хартии развиты в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Можно выделить четыре возможные формы межмуниципального сотрудничества:
- ассоциативное,
- договорное,
- хозяйственное
- и международное. Все они закреплены законодательно, но не каждую можно использовать без ущерба для муниципального образования. Некоторые могут приводить к убытию муниципального имущества.
Межмуниципальное ассоциативное сотрудничество
Законом № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ предусмотрено образование регионального совета муниципальных образований. Такие советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований в масштабе всей страны. Это уже реализовано на региональном и федеральном уровнях. В 2006 году создан Общероссийский конгресс муниципальных образований. Активно действуют и другие общероссийские и межрегиональные объединения муниципалитетов: Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо- Запада России, Ассоциация городов Поволжья, ассоциация «Города Урала», ассоциации ЗАТО.
Что дает муниципалитетам
Региональный совет муниципальных образований — некоммерческая организация, созданная для обеспечения защиты прав муниципальных образований — членов совета и представления их общих интересов
ПОЛЕЗНО ЗНАТЬ: Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее. Совет не отвечает по обязательствам своих членов. Члены совета несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Совет не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. На практике функции советов сводятся к оказанию организационной, консультационной, информационной помощи муниципалитетам, представлению их интересов в органах госвласти.
Недостатки
Потенциал региональных советов сегодня реализован не полностью. Они не имеют права законодательной инициативы в законодательном органе госвласти субъекта РФ. Не все регионы определили полномочия органов госвласти по взаимодействию с советами муниципальных образований. Из-за этого последние не могут активно участвовать в бюджетном процессе субъекта РФ при перераспределении ресурсов и утверждении программ развития.
Межмуниципальное договорное сотрудничество
Чтобы объединить финансовые, материальные и иные ресурсы муниципальных образований для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (ст. 8 Закона № 131-ФЗ).
Таблица. В каких формах сотрудничают российские муниципалитеты
|
Формы межмуниципального сотрудничества |
Количество муниципальных образований, которые используют форму сотрудничества |
|---|---|
|
Советы муниципальных образований субъектов РФ |
20 700 |
|
Двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов РФ, в которых расположены муниципальные образования |
675 |
|
Двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве с муниципальными образованиями других субъектов РФ |
472 |
|
Межмуниципальные некоммерческие организации |
478 |
|
Договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве и соглашения о приграничном сотрудничестве |
419 |
|
Межмуниципальные хозяйственные общества |
314 |
Что дает муниципалитетам
Договорная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в таких сферах, как культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. В рамках договора можно решать и конкретные проблемы, затрагивающие интересы двух и более муниципальных образований. Например, муниципалитеты могут объединить усилия для строительства какого-либо объекта, оказания друг другу организационной, информационной, консультационной поддержки, решения вопросов местного значения.
Договоры могут заключать муниципальные образования различного вида. Например, поселение может заключить договор (соглашение) с муниципальным районом. Договоры (соглашения) о сотрудничестве между муниципальными образованиями заключают как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Важно привлекать к разработке договоров юристов и детально прописывать все возможные в процессе их исполнения обстоятельства. Тогда риски для муниципалитетов будут минимальными.
Сейчас в рамках межмуниципального договорного взаимодействия развиваются только соглашения о намерениях и договоры о сотрудничестве. В то время как заключение хозяйственного договора позволит муниципалитетам объединить ресурсы для решения вопросов местного значения.
Недостатки
Муниципальные образования не имеют возможности перечислять бюджетные средства на решение вопросов местного значения другого муниципального образования в рамках решения вопросов межмуниципального характера.
Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество
Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество может быть реализовано через создание юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.
Что дает муниципалитетам
Представительные органы муниципальных образований могут становиться учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО, создавать некоммерческие организации в форме автономных НКО и фондов (ст. 68 Закона № 131-ФЗ).
Недостатки
Учредителями межмуниципального хозяйственного общества могут быть несколько муниципальных образований. Однако нормы Закона № 131-ФЗ, федеральных законов от 26.12.1995 № 208 ФЗ «Об акционерных обществах» и от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» не содержат запретов на включение в состав учредителей межмуниципальных хозяйственных обществ иных лиц кроме муниципальных образований. Основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли и ориентирована на решение частных задач. Это не характерно для межмуниципального сотрудничества, цель которого — совместное решение публичных задач.
Автономная НКО создается на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц для предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности (ст. 123.24 ГК). Имущество, переданное автономной НКО ее учредителями, — ее собственность. Учредители автономной НКО не сохраняют права на имущество, переданное ими в собственность этой организацииТипичная проблема.
Фонд могут учредить граждане и (или) юридические лица на основе добровольных имущественных взносов. Фонд преследует благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели (ч. 1 ст. 123.17 ГК). Имущество, переданное фонду его учредителем (учредителями), поступает в собственность фонда (ч. 1 ст. 123.18 ГК). При ликвидации фонда его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляют на цели, указанные в уставе (ч. 3 ст. 123.20 ГК).
В Законе № 131-ФЗ не сказано, для решения каких вопросов должны создаваться межмуниципальные НКО. Состав их участников тоже не определен. Статус данных НКО ничем не отличается от статуса НКО, создаваемых не для целей межмуниципального сотрудничества.
Муниципальное имущество, которое органы местного самоуправления передают данным организациям, закрепляется за ними на праве собственности. Муниципальные образования лишаются права собственности на данное имущество. Это приводит к убытию муниципальной собственности через правовой механизм, сокращает возможности контроля органов местного самоуправления за использованием имущества по назначению и его сохранностью. В процессе деятельности этих организаций органы местного самоуправления уже не смогут изъять данное имуществоВнимание.
Нормами Закона № 131-ФЗ и ГК не предусмотрена возможность создавать межмуниципальные предприятия и учреждения в целях межмуниципального сотрудничества. Вместе с тем такие формы были бы оптимальны для решения хозяйственных задач. Имущество предприятий и учреждений закрепляется за ними собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Это права, которые дают возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом только в определенных пределах. Например, учреждение не вправе его продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ без согласия собственника. Собственник имущества − муниципальное образование − обеспечивает контроль за использованием имущества по назначению и его сохранностью. В качестве учредителей предприятий и учреждений могут выступать муниципальные образования. Цель деятельности предприятий и учреждений − не столько получение прибыли, сколько решение публичных задач, обеспечение муниципальных нужд. Это же характерно и для межмуниципального сотрудничества.
Международное межмуниципальное сотрудничество
Возможность сотрудничать с зарубежными муниципальными образованиями предоставлена сегодня Европейской хартией местного самоуправления и Законом № 131-ФЗ.
Что дает муниципалитетам
Международное межмуниципальное взаимодействие может охватывать экономическую, культурную, образовательную и культурно-гуманитарную сферыПолезно знать. Также можно развивать контакты в научно-технической сфере и в области туризма.
Недостатки
Зарубежные связи могут быть закреплены только в соглашении, а по факту оставаться нереализованными. Чтобы этого избежать, рекомендуем муниципалитетам чаще проводить инвентаризацию зарубежных связей, выявлять новые темы для сотрудничества, разрабатывать проекты для реализации. Эту работу нужно проводить в тесном взаимодействии с МИДом, руководством субъектов РФ, федеральными структурами, международными организациями.
К международным организациям, которые могут оказать поддержку, относятся Федеральное агентство по делам СНГ, Международная ассоциация «Породненные города», Евразийское отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти», Российская ассоциация международного сотрудничества, Международная ассамблея столиц и крупных городов стран СНГ (МАГ) и др.
Выводы и рекомендации
Развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества в форме хозяйственных обществ мешает несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства. Законодательно установленные межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные НКО нельзя рассматривать как приемлемые организационно-правовые формы.
Рекомендуем реализовывать межмуниципальное хозяйственное сотрудничество в договорной форме. На договорной основе два и более муниципалитета смогут эффективно и безопасно для муниципального имущества решать конкретные хозяйственные вопросы местного значения.
Необходимо внести изменения в Закон № 131-ФЗ и ГК. Закрепить в Законе № 131-ФЗ понятие «вопросы местного значения межмуниципального характера», перечень этих вопросов и порядок их решения. Устаревшие формы межмуниципальных хозяйственных обществ — ЗАО и ООО — заменить на межмуниципальные предприятия и учреждения. Также законодательно определить:
- правовое положение имущества данных организаций;
- порядок и условия формирования имущества несколькими муниципальными образованиями;
- полномочия собственников по владению, пользованию и распоряжению имуществом после его передачи в хозяйственное ведение и оперативное управление предприятий и учреждений;
- порядок совместного управления этими организациями несколькими муниципалитетами и имущественной ответственности по их обязательствам.
