Наладьте контроль, чтобы не проигрывать споры о праве собственности на землю
Земельный контроль относится к самым частым и регулярно осуществляемым видам муниципального контроля. Прямой материальной заинтересованности муниципалитетов в его осуществлении нет. У органов местного самоуправления есть только полномочия составлять акты проверок. Решения об административных правонарушениях выносят территориальные управления органов государственной власти. Денежные средства от наложенных по этим решениям штрафов поступают не в бюджет муниципального образования, где расположен земельный участок, а в бюджет региона. Штрафы за неисполнение предписаний по вынесенным органами государственной власти протоколам лишь незначительно пополняют местные бюджеты: размеры их небольшие. За невыполнение в установленный срок законного предписания об устранении нарушений гражданина могут оштрафовать на 300–500 руб., должностное лицо — на 1–2 тыс. руб., юрлицо — на 10–20 тыс. руб. (ст. 19.5 КоАП). Тем не менее представители муниципальных образований выступают за сохранение в законодательстве муниципального земельного контроля. Это показал опрос, проведенный в 2018 году Центром местного самоуправления РАНХиГС при Президенте РФ.
На заметку: В Центр местного самоуправления РАНХиГС поступило 2507 анкет. Свое мнение направили представители 68 регионов (131fz.ranepa.ru/post/950)
Слабый контроль может привести к тому, что муниципалитет не узнает своевременно о нарушении своего права собственности на землю. В этом случае местные власти рискуют пропустить срок давности для подачи иска в суд.
ПРИМЕР 1. Администрация городского округа обратилась в суд с иском к гражданину, который стал собственником земельного участка площадью 1 тыс. кв. м в результате двух последовательных сделок купли-продажи. Чиновники потребовали признать недействительным свидетельство о праве собственности и снять участок с кадастрового учета. Право собственности у первого продавца возникло незаконно, так как администрация не принимала решения предоставить землю этому гражданину. Он никогда не пользовался данным участком и каких-либо строений на нем не возводил.
Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили требование муниципалитета. Но суд кассационной инстанции с ними не согласился. Администрация пропустила общий срок исковой давности — три года (п. 1 ст. 196 ГК). Он начался в день, когда администрация узнала или должна была узнать о возникшем праве иных лиц на спорный земельный участок и незаконности этого права. Чиновники утверждали, что могли узнать об этом только из выписки из ЕГРП и после получения сведений из архивного отдела о том, что оспариваемое свидетельство продавцу не выдавали. Кассационный суд указал, что на самом деле срок исковой давности начался раньше. Органы местного самоуправления должны были узнать о нарушении своих прав на землю по результатам плановой проверки. Провели ее инспекторы фактически или нет, значения не имеет. В день плановой проверки начался срок исковой давности. Администрация срок пропустила. Поэтому суд отменил предыдущие решения и отправил дело на новое рассмотрение (постановление Московского областного суда от 23.05.2018 № 44Г-129/2018 4Г-696/2018).
Документ: Аналогичные примеры — в решениях Арбитражного суда Иркутской области от 10.09.2018 по делу № А19-13900/2018, Арбитражного суда Свердловской области от 14.05.2018 по делу № А60-8497/2018
При проведении проверок муниципальные контролеры сталкиваются со множеством проблем. Если их не решить, проверку могут признать проведенной с нарушениями. Ее результаты не станут доказательством совершения административного правонарушения. Проверяемое лицо не привлекут к административной ответственности, и оно не устранит нарушения земельного законодательства. Дадим семь рекомендаций, которые помогут соблюсти закон при осуществлении муниципального земельного контроля и повысить эффективность проверок.
1. Не выходите за рамки полномочий органов местного самоуправления
Правовые основы муниципального земельного контроля установлены в пункте 20 части 1 статьи 14 и пункте 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.06.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок осуществления муниципального земельного контроля предусмотрен статьей 72 ЗК. Муниципальный земельный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок. Органы, подразделения, должностные лица, уполномоченные на его осуществление, вправе:
- запрашивать и получать сведения, материалы об использовании земельных участков — например, документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки;
- проводить проверки использования земельных участков, находящихся в собственности, владении, пользовании и аренде;
- привлекать специалистов для проведения экспертиз, дачи заключений при проведении проверок;
- обращаться в правоохранительные органы за содействием в предотвращении или пресечении действий (бездействия), препятствующих осуществлению муниципального земельного контроля;
- при необходимости направлять материалы в органы, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, допущенных при использовании земель.
Органы местного самоуправления наделены полномочиями по составлению только актов проверок. Не выносите предписаний, постановлений, представлений и решений на основании составленных актов проверок. Это прерогатива органа государственной власти. В акте проверки укажите информацию о наличии признаков выявленного нарушения. Копию акта направьте в орган государственного земельного надзора.
2. Не нарушайте периодичность плановых проверок
Плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводите в соответствии с ежегодными планами (письмо Роснедвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644). Ежегодные планы утверждает руководитель органа муниципального земельного контроля. Согласуйте план с прокуратурой.
На заметку: Дата начала осуществления предпринимательской деятельности указана в уведомлении, представленном в ЕГРЮЛ или ЕГРИП
Мероприятия в рамках муниципального земельного контроля в отношении физических лиц организуйте не чаще чем один раз в три календарных года. Включите в ежегодный план проверки ИП и юридических лиц, у которых прошло три года:
- со дня государственной регистрации;
- после окончания последней плановой проверки;
- с начала осуществления предпринимательской деятельности.
Если вы безосновательно запланируете проверку юридического лица или ИП, суд признает эти действия незаконными и потребует исключить мероприятие из плана (решение Арбитражного суда Кировской области от 09.02.2018 по делу № А28-14361/2017).
3. Обосновывайте необходимость внеплановых проверок
Руководитель муниципального образования или органа местного самоуправления должен обосновать необходимость внеплановой проверки в заявлении в прокуратуру
Плановые проверки в области земельных отношений менее эффективны, чем внеплановые. При подготовке ежегодного плана невозможно определить, какое юридическое лицо или ИП, когда и где будет самовольно использовать земельный участок без правоустанавливающих документов.
Оснований для внеплановой проверки два.
1. Вы обнаружили достаточно данных, которые указывают на нарушение требований законодательства по вопросам использования земель.
2. Из органов государственной власти или местного самоуправления, от юридических лиц или граждан поступила информация, свидетельствующая о наличии признаков нарушения.
Проведение внеплановых проверок нужно согласовывать с прокуратурой. Сложность этой процедуры снижает эффективность муниципального контроля в тех случаях, когда мероприятие необходимо провести оперативно.
Заявление в прокуратуру направляет руководитель муниципального образования или органа местного самоуправления. Он должен указать сведения о нарушениях земельного законодательства, которые обосновывают необходимость проведения внеплановой проверки. Если в заявлении этой информации нет, оно не может рассматриваться как основание для внеплановой проверки. Это подтверждает судебная практика. Примеры — в решениях Арбитражного суда Иркутской области от 25.10.2018 по делу № А19-17025/2018, Арбитражного суда Приморского края от 03.05.2018 по делу № А51-24595/2017, Волгоградского областного суда от 15.05.2018 № 07–506/2018.
4. Не направляйте извещения обычными письмами
В законодательстве отсутствует четкий и однозначный перечень возможных способов уведомления субъектов о сроках проверки. Если направить приказ почтой, есть риск, что представитель юридического лица или индивидуальный предприниматель не явится к месту проверки. В этом случае вы не сможете провести контрольное мероприятие (решение Верховного суда Республики Дагестан от 15.05.2018 № 21–474/2018).
Если проверяемое лицо — гражданин, провести проверку в его отсутствие можно при условии, что орган муниципального земельного контроля своевременно направил извещение. Чтобы сообщить гражданину о необходимости прибыть на место проверки, используйте способ связи или доставки, при котором вы получите документ о вручении извещения адресату. Например, можно направить заказное письмо или повестку с уведомлением о вручении либо телеграмму.
5. Если не получили доступ к объекту, подавайте в суд
Если проверяемое лицо отказывается предоставить доступ к объекту для проведения проверки, обратитесь в суд.
На заметку: Максимальный штраф по статье 19.4.1 КоАП для гражданина — 1 тыс. руб., для должностного лица — 4 тыс. руб., для юридического лица — 10 тыс. руб.
ПРИМЕР 2. Гражданин отказался предоставить доступ к земельному участку для проведения контрольных мероприятий. Суд пришел к выводу, что требование о предоставлении доступа исходило от органа, обладающего властными полномочиями по проверке соблюдения земельного законодательства. Гражданин был обязан допустить контролеров на земельный участок. За отказ нарушителя привлекли к административной ответственности по статье 19.4.1 КоАП и обязали обеспечить доступ (постановление Челябинского областного суда от 08.07.2016 по делу № 4а16-499).
6. Занимайтесь подготовкой кадров
Не подготовленные к проведению муниципального земельного контроля или чрезмерно загруженные иной работой служащие не всегда способны адекватно оценить правомерность своих действий. Это подтверждает огромное количество судебных актов по искам физических и юридических лиц, несогласных с действиями органов муниципального контроля.
ПРИМЕР 3. Гражданин обратился в суд с иском к местной администрации поселения. Он потребовал признать незаконными акт проверки и предписание, выданное органом местного самоуправления. По мнению истца, контролеры незаконно возложили на него обязанность в 10-дневный срок разгородить водный объект и освободить береговую зону для беспрепятственного доступа граждан.
Суд указал, что распоряжаться земельными участками в береговой полосе водного объекта вправе Российская Федерация в лице уполномоченного органа. Объектом нарушения являются общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Административный ответчик — муниципалитет. Он не является специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды и природопользования.
Принадлежащий гражданину на праве собственности участок не граничит с рекой. Водный объект, граничащий с участком, — это родниковая заболоченность, соединяющаяся с рекой. Истец не создавал препятствий к пользованию водным объектом, а сетку-рабицу установил вдоль родниковой заболоченности.
Когда глава сельского поселения вынес гражданину предписание, он вышел за пределы полномочий, указанных в статье 72 ЗК. Органы муниципального земельного контроля не имеют права выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений. Суд признал предписание недействительным (решение Майского районного суда Кабардино-Балкарской Республики от 29.11.2017 по делу № 2А-483/2017). Другие примеры споров, которые завершились не в пользу муниципалитетов, — в решениях Арбитражного суда Республики Крым от 30.07.2018 по делу № А83-13630/2017 и Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 31.07.2014 по делу № 2–4541/14.
Земельным контролем должно заниматься специальное подразделение органа местного самоуправления, в ведении которого находятся вопросы экономики и имущественных отношений. Муниципальные служащие, занимающиеся муниципальным земельным контролем, должны знать действующее законодательство.
7. Используйте новые возможностиф
При проведении муниципального контроля используйте новые инструменты. Некоторые муниципалитеты уже переводят процедуру муниципального контроля в электронный вид и используют мобильные приложения. Изучайте опыт коллег и внедряйте его на своей территории.
ПРИМЕР 4. В Московской области с октября 2018 года тестируется мобильное приложение «Проверки Подмосковья». В программу введены 12 критериев для определения земель, предполагаемых к проверке. В их числе — вид разрешенного использования, форма собственности, площадь, наличие границ, тип собственника, информация о ранее проведенных проверках. Программа автоматически формирует перечень земельных участков, которые будут обследованы в порядке планового осмотра.
Принцип работы приложения прост. Когда инспектор муниципального земельного контроля приезжает на участок, он заполняет в мобильном приложении проверочный лист из 10–15 вопросов, подтверждает через смартфон геолокацию и производит фотофиксацию. Ответы из проверочного листа автоматически генерируются в акт планового осмотра и отправляются в базу данных для последующей печати. С помощью приложения «Проверки Подмосковья» уже проведены осмотры 570 земельных участков в Московской области.
