СУТЬ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Инициативное бюджетирование зарекомендовало себя с 2006 года, когда впервые было запущено в Ставропольском крае в рамках программы поддержки местных инициатив Всемирного банка, впоследствии начатой и в других российских регионах. По прошествии двенадцати лет можно уже делать предварительные выводы.
У инициативного бюджетирования есть пять критериев.
Первый – это обсуждение бюджетных вопросов, в частности обсуждение того, на что деньги потратить.
Второй – участие представителей власти, которое придает легитимную силу инициативам.
Третий – серийность процесса реализации, то есть механизм реализуется из года в год.
Четвертый – обязательное публичное обсуждение, причем не формальное, когда учителей и других бюджетников собирают
по разнарядке и все единогласно голосуют, а реальное.
И последний критерий – отчетность. В России насчитывается 12 регионов, где на конец 2017 года реализовывалось инициативное бюджетирование.
КТО УЧАСТВУЕТ В ИНИЦИАТИВНОМ БЮДЖЕТИРОВАНИИ
Могут участвовать все граждане или специальная комиссия. Если участвует комиссия, то она формируется двумя вариантами: отбор голосованием или отбор жребием. Никакой из этих вариантов не лучше и не хуже, они просто разные.
ИЗ КАКИХ ЭТАПОВ СОСТОИТ ЦИКЛ
Цикл захватывает два календарных года. Если рассмотреть его на примере программы поддержки местных инициатив, то он начинается в августе-сентябре одного года и заканчивается в октябре уже следующего. На старте разрабатывается программа, готовятся нормативные документы, формулируются правила, на которых практика будет реализовываться. Затем проводятся тренинги для консультантов, для представителей местной власти.
На следующем этапе организуются собрания населения, где граждане выдвигают свои идеи по поводу бюджета. Консультанты модерируют эти обсуждения так, чтобы каждый мог быть услышан. В ходе обмена мнениями высказываются самые амбициозные идеи, кто-то, фигурально выражаясь, может предложить построить космодром. Даже такие идеи должны быть зафиксированы. Важно, чтобы все люди были вовлечены в процесс.
После того, как идеи сформулированы, они оцениваются с точки зрения того, насколько это реализуемо, соответствует ли критериям программы, входит ли в сферу полномочий муниципальной власти. Из получившегося списка граждане выбирают самые приоритетные. Там же, на собраниях, определяется процент софинансирования от населения, сколько оно вложит в проект. В программах поддержки местных инициатив размер офинансирования является одним из критериев того, какие проекты выиграют.
Это важно еще и потому, что у населения включается хозяйское отношение. Граждане охотнее контролируют бюджетные расходы и заботятся о том, в создании чего сами поучаствовали, особенно если сами внесли по 100 или 500 рублей.
На следующем этапе инициативные группы при поддержке консультантов готовят заявки. Идее придают документальную форму. Затем проводится конкурс на основании формализованных критериев.
Это делает специальная программа, которая подсчитывает баллы, поэтому исключается возможность какой-то подтасовки. В июне-октябре, когда у нас строительный сезон, победившие проекты реализуются.
КАКИМИ МОГУТ БЫТЬ ПРОЕКТЫ
Почти треть называемых проблем, если смотреть в рамках программы поддержки местных инициатив, – это дороги и тротуары. Затем в списке идут объекты ЖКХ, учреждения культуры, библиотеки. Интересный пункт – 2% проектов касаются мест захоронения. В Башкортостане были примеры, когда муниципальные чиновники понятия не имели, что проблемы с благоустройством кладбищ являются критически важными для населения. Именно поэтому процесс вовлечения граждан в обсуждение очень важен: лучше нас наши потребности не знает никто.
ОТ СЕЛА В ГОРОД
Инициативное бюджетирование в России в основном реализуется в сельских поселениях. Село – небольшой населенный пункт, мы можем пригласить и собрать всех жителей на обсуждение. Когда мы говорим проинициативное бюджетирование в городе, понятно, что все очень усложняется. Возникает задача – как узнать мнение людей, как дать каждому быть услышанным. Поэтому встает вопрос использования разных каналов коммуникации, среди которых первоочередной – интернет.
В Тверской и Тульской областях есть свои тематические интернет-порталы. На порталах есть информация, интерактивные карты, но нет функции голосования. Если очные обсуждения и принятие решений начать организовывать в заочном формате, то это непростая задача.
Есть интересный опыт «Активного гражданина» в Москве. В проекте есть положительный опыт, но имеется и несколько проблем. Верификация1 пользователей, например. Голосовать может любой человек, в том числе и не из Москвы, а результаты приводятся как голосование москвичей. Плюс количество голосов необязательно равно количеству проголосовавших, потому что у каждого человека может быть два-три, десять телефонных номеров. Сами вопросы, которые выносятся на голосование, не всегда, на мой взгляд, отражают реальные проблемы, волнующие горожан.
ВАРИАНТЫ УЧЕТА МНЕНИЯ
Есть Российская общественная инициатива, которая использует верификацию через портал госуслуг. Это более удачный пример подсчета голосов, потому что аккаунты привязаны к СНИЛСу, дважды проголосовать нельзя. Но большие вопросы к тому, насколько это работает. На сегодня, кажется, девять инициатив прошли порог в сто тысяч голосов, чтобы их рассмотрела экспертная комиссия, но ни одна статус законопроекта так и не приобрела. Естественно, у голосовавших возникает эффект разочарования.
Хороший опыт демонстрируют гражданские неправительственные ресурсы, такие как «Планета.ру» или Change.org. На «Планете» периодически успешно проводится фандрайзинг на проекты, сопоставимые по стоимости с проектами программ поддержки местных инициатив. Это говорит о том, что люди готовы вкладываться.
В интернет-обсуждении есть существенный минус: чем больше людей обсуждают идею в интернете, тем ниже качество обсуждения. Одно дело – собрать людей и два часа обсуждать приоритеты, выслушивать разные мнения. Другое – когда человек мимоходом проголосовал за что-то в интернете, иногда даже особо не вникая в детали. В интернете меньше степень погружения в проблему.
КАК КРИТИКУЮТ ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ
Главный аргумент критики – власть легитимно наделена правом распределять бюджет, зачем еще вовлекать граждан? Критика резонная, потому что представительную демократию никто не отменял. Но классическая схема распределения бюджета – не единственный и не всегда оптимальный вариант.
Второй аргумент касается того, что все это дело долгое. Это действительно так, мы уже говорили о цикле. Плюс затраты на сопровождение, на зарплаты консультантов. Это вопрос концептуальный: если регион или муниципалитет считает нужным реализовывать такую практику, то он это делает, если не считает, то это его право. Участие – дело добровольное. Те, кто начал реализовывать, понимают, что получают на выходе положительные эффекты, которые с лихвой компенсируют все организационные сложности.
СОЦИАЛЬНЫЕ ЭФФЕКТЫ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Во-первых, повышается качество жизни. Если в селе есть ряд очень серьезных проблем, критично не хватает объектов инфраструктуры, то решение хотя бы одной из этих проблем при реальном вовлечении граждан сразу же повышает качество жизни.
Во-вторых, минимизация коррупции. На всех этапах есть общественный контроль, поэтому украсть деньги в рамках механизма инициативного бюджетирования очень и очень сложно.
В-третьих, формирование социального капитала. Люди начинают общаться, знакомятся с соседями, обсуждают вопросы, это укрепляет добрососедские отношения. Этот капитал может использоваться в будущем. Даже если проект не выиграл, люди уже собрались, пообщались, сверили видения, и это ценно. Нередки случаи, когда граждане своими силами решают выявленную проблему.
В-четвертых, развитие компетенций у гражданских активистов и всего населения в целом. Человек, который смог реализовать свой проект, начинает занимать более активную жизненную позицию.
В-пятых, минимизация иждивенческих настроений. Когда граждане вовлекаются в решение муниципальных проблем, а уж тем более если они по 100 рублей вносят, это меняет сущность взаимоотношений, включается партнерская логика.
В-шестых, повышение доверия к власти. Это легко объяснимо. Гражданин высказал на собрании какую-то идею, увидел, что его мнением интересуются, с ним разговаривают. Потом увидел, что объект построен, что деньги потрачены прозрачно – доверие закономерно вырастет. Всемирный банк проводил социологические опросы, которые этот эффект фиксируют.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Помимо социальных есть экономические эффекты. Повышается эффективность расходования бюджета. Составляя смету проекта в рамках инициативного бюджетирования, руководство муниципалитета делает ее максимально конкурентоспособной с наименьшими затратами. В программах поддержки местных инициатив предусмотрен конкурс, так что с завышенной сметой очень сложно будет выиграть. Соответственно, стоимость проектов снижается, и за те же деньги можно построить больше объектов. При этом качество выполняемых работ растет. Когда граждане свою копеечку в проект вносят, они потом с линейками ходят, замеряют глубину траншей и толщину укладываемого асфальта. Это примеры из реальной практики. Софинансирование запускает общественный контроль.
Еще один интересный экономический эффект, о котором мы, правда, знаем из зарубежного опыта, в России пока такое исследование не проводили, – это повышение налоговой дисциплины.
Тоже логика понятная: если вы видите, что бюджетными cредствами правильно распоряжаются в ваших интересах, у вас есть стимул своевременно платить налоги, из которых и формируется бюджет. Но в России пока жители не ощущают себя налогоплательщиками, которые оплачивают всю деятельность по благоустройству и на деньги которых содержится власть.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЭФФЕКТЫ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Третья группа эффектов – административные. Для многих муниципальных чиновников реализация проектов в рамках инициативного бюджетирования – это нередко первый опыт про-
ектной работы, первый опыт реального диалога с населением, стимул овладеть новыми компетенциями, например, научиться оформлять проектную документацию. Умение вести публичные дискуссии – это тоже сам по себе навык.
