Федеральным законом № 373-ФЗ было введено новое понятие «территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» (далее – КУРТ).
Такая деятельность включает в себя организационные схемы, урегулированные ГрК РФ:
1) ряд организационных схем, существовавших ранее:
- развитие застроенной территории (далее - РЗТ);
- комплексное освоение территории (далее – КОТ) ;
- комплексное освоение территории в целях строительства стандартного жилья;
2) две новые организационные схемы:
- комплексное развитие территории по инициативе органов местного самоуправления (далее – КРТ по инициативе ОМСУ);
- комплексное развитие территории по инициативе правообладателей недвижимости (далее – КРТ по инициативе правообладателей).
Федеральным законом № 373-ФЗ был введен новый концептуальный принцип, согласно которому устанавливается различное регулирование планировки территории в отношении территорий КУРТ и в отношении иных территорий. Главная идея состояла в том, чтобы разграничить территории города, на которых планируются так называемые комплексные проекты (либо комплексной застройки свободных территорий, либо преобразования застроенных территорий), от территорий, на которых застройка будет вестись в форме точечных проектов строительства, реконструкции на отдельных земельных участках. По общему правилу, документация по планировке территории требуется именно в отношении территорий, на которых реализуются комплексные проекты, а при реализации точечных проектов за границами территорий КУРТ подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства не требуется8, за исключением ограниченного перечня случаев, установленных частью 3 статьи 41 ГрК РФ. В этом состоит принципиальное отличие двух градостроительных режимов.
Отметим, что Федеральным законом № 373-ФЗ введено множество других новелл, преимущественно имеющих, на наш взгляд, потенциально негативные последствия для дальнейшего становления системы правового градостроительного регулирования в России.9 Среди них можно выделить, например, резкое сокращение обязательных процедур вовлечения граждан, бизнеса, иных стейкхолдеров в принятие градостроительных решений. Это противоречит цели, постановленной Президентом Российской Федерации в Указе от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», которая предусматривает создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30 процентов к 2024 году.
Также Федеральным законом № 373-ФЗ практически дискредитирован существовавший с 2007 года институт развития застроенных территорий, область применения которого была сужена до территорий, занятых исключительно аварийными многоквартирными домами и многоквартирными домами, подлежащими расселению в соответствии с муниципальными программами, а также обслуживающей их инфраструктурой. Такое сужение делает проекты нерентабельными с экономической точки зрения, а с точки зрения градостроительного обновления деградирующих застроенных территорий не позволяет решать проблему комплексно, так как в большинстве случаев на таких территориях расположены и иные объекты.
Предложенные новые механизмы публично-частного партнерства в целях реализации проектов по редевелопменту в формате КРТ по инициативе ОМСУ или правообладателей практически не востребованы до сих пор, хотя прошло уже более трех лет с момента введения в действие соответствующих положений ГрК РФ. В частности, ни в одном из рассмотренных нами при проведении анализа городов не выявлено фактов реализации таких проектов по инициативе ОМСУ. К сожалению, доступ к сведениям о проведении или не проведении в таких городах проектов КРТ по инициативе правообладателей отсутствует. Среди других городов (за рамками анализа, представленного в настоящей работе) у нас есть только информация об отдельных попытках применения КРТ по инициативе ОМСУ в Южно-Сахалинске, Екатеринбурге и Энгельсе, а также по инициативе правообладателей в Московской области10. На наш взгляд, редкое использование таких новых инструментов связано с рядом недостатков организационно-правовых моделей организации проектов редевелопмента.
Города пока только готовятся к потенциальной возможности реализации проектов КУРТ. По состоянию на сентябрь 2019 года сложилась некоторая практика применения Федерального закона № 373-ФЗ в части установленных в нем требований к фиксации территорий КУРТ в правилах землепользования и застройки (далее – ПЗЗ), а также разработке расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в отношении таких территорий.
Такая практика является предметом анализа в настоящей работе. Для анализа были выбраны 20 крупнейших и крупных городов России (Новосибирск, Нижний Новгород, Челябинск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Волгоград, Владивосток, Казань, Омск, Самара, Пермь, Воронеж, Краснодар, Тюмень, Тольятти, Ижевск, Иркутск, Ярославль), актуальные ПЗЗ которых содержались в правовой системе «Консультант плюс» и ФГИС ТП по состоянию на сентябрь 2019 года.
В настоящем обзоре представлены результаты исследований по следующим направлениям:
1) анализ общих проблем и препятствий реализации проектов КРТ;
2) сравнительный анализ двух механизмов КРТ: по инициативе ОМСУ и по инициативе правообладателей;
3) исследование сложившейся к сентябрю 2019 года практики внесения изменений в ПЗЗ рассматриваемых городов в соответствии с Федеральным законом № 373-ФЗ в отношении:
- отражения в ПЗЗ рассмотренных городов территорий КУРТ, а также способов отражения таких территорий – на карте градостроительного зонирования или в отдельно сформированной карте;
- наличия показателей минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения;
4) оценка соответствия сложившейся практики установления границ территорий КУРТ федеральному законодательству.
