К числу вопросов местного значения, которые не один год выступают в качестве предмета исковых требований прокурора являются:
1.Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания
2.Организация ритуальных услуг.
Содержание указанных вопросов местного значения, а также судебная практика по реализации этих вопросов стала предметом обсуждения на вебинаре, посвященном практике судебной защиты интересов органов местного самоуправления по актуальным вопросам деятельности муниципальных образований, который был проведен Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления 9 июня 2021 года.
Региональная судебная практика, мнения муниципалитетов и, озвученная позиция экспертов, позволяют нам сформулировать наиболее значимые выводы по данной тематике.
Как правило, административному исковому заявлению прокурора предшествует прокурорская проверка в отношении органов местного самоуправления, в том числе по жалобам физических лиц. После проведения проверки в адрес органов местного самоуправления направляется представление прокурора об устранении нарушений законодательства в соответствующей сфере правовых отношений:
- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания- сфера санитарно- эпидемиологического благополучия;
- организация ритуальных услуг- сфера похоронного дела.
Административное исковое заявление прокурора, поданное в суд, является результатом неисполнения такого представления. Прокурор в данном случае является административным истцом, а администрация муниципального образования- административным ответчиком. Требования прокурора рассматривается в рамках административного судопроизводства и основаны на нормах Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормах отраслевого законодательства (в рассматриваемых случаях это Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» либо Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»), а так же на фактах, изложенных в обращениях или выявленных в ходе прокурорской проверки.
Анализируя региональную судебную практику по вопросу создания условий для обеспечения услугами бытового обслуживания, следует отметить следующее:
В большинстве регионов, включая Хабаровский край, требования прокурора о признании незаконными бездействия администрации поселения по непринятию мер к созданию условий для обеспечения услугами бытового обслуживания и обязании в течение определенного периода времени создать такие условия путем обеспечения жителей услугами бани, подлежали удовлетворению. Как правило, муниципалитеты не обжаловали решения судов первой инстанции, поэтому проблема исполнения таких решений сохраняется до настоящее время.
Судебные решения первой инстанции об удовлетворении исковых требований прокурора были основаны на следующих выводах:
1.Отсутствие общественной бани свидетельствует о том, что ОМСУ не принимаются меры к организации бытового обслуживания населения…; на территории поселка проживает 3842 человека, из которых 3778 человек проживают в жилом фонде без подключения к централизованной системе водоснабжения, однако услуги общественной бани на территории поселка не оказываются… (Решение Козульского районного суда Красноярского края от 08.10.2020 по делу № 2а-249/2020);
2.В границах населенного пункта проживает 12 882 человека, из которых часть жителей проживают в неблагоустроенном жилом фонде без предоставления услуг по водоснабжению, услуги общественной бани на территории поселка не оказываются, кроме того в период с мая по сентябрь в жилом фонде городского поселения (многоквартирные дома) отсутствует горячее водоснабжение. Таким образом, бездействие администрации городского поселения…. нарушает права жителей поселка в сфере санитарно - эпидемиологического благополучия населения… (Решение Верхнебуреинского районного суда Хабаровского края от 31.07.2018 по делу № 2-368/2018);
3.В сельском поселении общее количество проживающих жителей составляет 365 человек, на территории поселения на 130 дворов 95 дворов оборудованы личными банями. Услуги общественной бани в селе не оказываются…. одним из способов профилактики возникновения и (или) распространения заболеваний является проведение санитарно-технических, санитарно-гигиенических мероприятий, в том числе посредством создания для населения условий для соблюдения правил личной гигиены. Учитывая полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части создания условий для обеспечения жителей села услугами бытового обслуживания, а так же те обстоятельства, что в с. Савинское общественная, муниципальная баня отсутствует, что указывает на бездействие органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения в рассматриваемой сфере, и как следствие на нарушение прав жителей поселения на охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие, на благоприятные и безопасные условия проживания и жизнедеятельности, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора в полном объеме (Решение Ульчского районного суда Хабаровского края от 21.12.2020 по делу № 2а-329/ 2020).
Несколько иная практика сложилась в Красноярском крае, где решение суда первой инстанции об удовлетворении требований прокурора было отменено Судебной коллегией по административным делам Красноярского краевого суда.
Выводы Судебной коллегии по административным делам, изложенные в апелляционном определении Красноярского краевого суда от 13.07.2020 по делу № 33а-5655/2020, нуждаются в подробном рассмотрении, так как имеют важное значение для правоприменительной практики.
Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал на отсутствие доказательства того, что в поселении «имеется необходимость в услугах общественной бани, а ее отсутствие влечет нарушение конституционных прав граждан на охрану здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия, права на благоприятные и безопасные условия проживания и жизнедеятельности. В материалах дела вообще отсутствуют какие-либо доказательства потребности населения поселка в данных услугах, неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки, что влечет необходимость данных услуг, а также того, что отсутствие банных услуг посягает на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие граждан, проживающих в поселке, а также на их права на благоприятные и безопасные условия проживания и жизнедеятельности. Прокурор и суд ограничились только прокурорским представлением административному ответчику и от него же полученной информации о количестве проживающих в поселке лиц.».
Кроме этого, судом апелляционной инстанции дана правовая оценка соответствующей норме статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и положениям Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
По мнению судебной коллегии «создание «условий» - это не обязанность, соответственно приведенное положение закона не означает безусловной обязанности органов местного самоуправления сельских поселений обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания. Не устанавливает обязанности органов местного самоуправления сельских поселений обеспечение надлежащего бытового обслуживания населения в части предоставления услуг бани и приведенные судом положения Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Потребность в услуге общественной бани может рассматриваться как общественная потребность, затрагивающая значительную часть в данном случае сельского поселения, соответственно организация общественной бани может являться публичной, вопросом местного значения, который могли решать органы местного самоуправления, но доказательств такой потребности в деле нет».
Аналогичной позиции придерживается и комитет Государственной Думы Российской Федерации по федеративному устройству и местному самоуправлению: «Понятие «создание условий» преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и формирование иными способами предпосылок, обстоятельств, благоприятных для данного вида деятельности и в меньшей степени подразумевает непосредственное руководство, осуществление или участие в осуществлении соответствующей деятельности (предоставлении услуги). Понятие «обеспечение» подразумевает принятие всех необходимых и возможных мер для получения гражданами соответствующих благ, ресурсов, услуг.1] .
Исходя из позиции Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда, изложенной в определении от 13.07.2020 по делу № 33а-5655/2020, следует что:
- суд первой инстанции должен был указать, какие действия необходимо совершить ответчику по созданию условий для обеспечения надлежащего бытового обслуживания населения в части предоставления услуг бани путем обеспечения необходимого количества помывочных мест и определить количество помывочных мест, которые ответчик должен обеспечить;
- согласно СанПиНу 2.1.2.3150-13, размещение здания бань допускается при возможности оборудовать системами горячего и холодного водоснабжения, а подачу холодной и горячей воды, соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения и горячего водоснабжения.
По мнению экспертов Красноярского института государственного и муниципального управления, при Правительстве Красноярского края «от администраций поселений требуется главным образом - создать условия для обеспечения жителей бытовым обслуживанием, а не обеспечение как таковыми услугами».
Наряду с созданием условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания, актуальность не утрачивает и вопрос организации ритуальных услуг.
Региональная судебная практика насчитывает не один десяток дел, когда требования прокурора о признании бездействия администрации незаконным и возложении на администрацию обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, подлежали удовлетворению в судебном порядке.
В данном случае, обосновывая свои требования прокурор, как правило, указывает на нарушение прав неопределенного круга лиц на получение на безвозмездной основе услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг.
В течении длительного времени муниципальными юристами вырабатывались различные подходы для защиты муниципалитетов в суде по данной категории дел.
Так, экспертами Красноярского института государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края предлагаются следующие аргументы в защиту муниципальных образований:
- Доводы административного истца о нарушении прав неопределенного круга лиц в данном случае нельзя признать убедительными, поскольку каких-либо доказательств данному обстоятельству не представлено. Данных о нарушении прав граждан администрацией сельсовета ввиду отсутствия специализированной службы не имеется, напротив, администрацией изданы документы о похоронном деле, предоставлении земельных участков и в случае необходимости вопросы оказания гражданам ритуальных услуг администрацией сельсовета решаются.
- Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления. Приведенным законом не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела. Следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов.
- К вопросам местного значения сельского поселения в силу
ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится не оказание, а организация ритуальных услуг. Органы местного самоуправления не вправе заниматься экономической деятельностью, хозяйствующими субъектами не являются. - В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями не только по созданию муниципальных предприятий и учреждений, но также полномочиями на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
- Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и, соответственно, в рассматриваемом случае с учетом статуса муниципального образования целесообразно, что она должна осуществляться на конкурентном рынке, а следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе.
- Для получения статуса специализированной службы администрацией проводится открытый конкурс по выбору организации, оказывающей услуги по погребению, с целью дальнейшего присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
- В муниципальных образованиях, в которых проживает небольшое количество жителей, нецелесообразно и финансово затруднительно создание муниципального хозяйствующего субъекта – специализированной службы по вопросам похоронного дела. Право граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению гарантируется посредством создания органом местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела путем придания соответствующего статуса хозяйствующим субъектам, предоставляющим ритуальные услуги, различных организационно-правовых форм, созданных в соответствии с действующим законодательством.
Определенную позицию по данной категории дел высказал Верховный суд Российской Федерации. В своем определении Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ указывает на то, что Закон № 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг. Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела. (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.06.2018 N 36-КГПР18-3).
Определенную позицию по данному вопросу занимает комитет Государственной Думы Российской Федерации по федеративному устройству и местному самоуправлению:
В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших и определяют порядок их деятельности. При этом федеральный закон не содержит ни определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», ни характеристики правового статуса данной организации. Не вполне ясно также, является ли создание такой специализированной службы обязательным в каждом муниципальном образовании или осуществляется по мере необходимости, на усмотрение органов местного самоуправления. Для разрешения возникших коллизий представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ, урегулировав организационно-правовую форму специализированной службы по вопросам похоронного дела, порядок ее создания и вопрос об обязательности ее создания в каждом поселении. При этом полагаем, что целесообразно предоставить органам местного самоуправления возможность реализовывать свои полномочия в сфере похоронного дела различными, не противоречащими гражданскому законодательству способами: путем создания специализированной службы в форме муниципальной организации, или наделения данным статусом иных хозяйствующих субъектов по результатам открытого конкурса, или вообще без создания специализированной службы путем размещения муниципального контракта на оказание населению муниципального образования гарантированного перечня услуг по погребению. Это выглядит тем более актуальным, если учесть, что не для всех муниципальных образований (особенно малочисленных) необходимо и возможно создание муниципальных предприятий или учреждений для оказания ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня (см. подробнее Апелляционное определение Архангельского областного суда от 15 апреля 2013 г. № 33-2301). Такие услуги могли бы предоставляться на территории нескольких муниципальных образований одним и тем же предприятием или учреждением, созданным органами местного самоуправления муниципального района. В существующих условиях органам местного самоуправления необходимо самостоятельно принимать решение о порядке реализации своих полномочий в сфере похоронного дела, с учетом изложенных соображений[2].
Рассматривая вопрос предъявления и рассмотрения административных исков в отношении муниципальных образований, нельзя обойти стороной некоторые особенности административного судопроизводства.
Порядок осуществления административного судопроизводства регулируется нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (далее- КАС РФ).
Особенности производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определены главой 22 КАС РФ.
Одна из важных особенностей производства по указанным делам, на которую должны обратить внимание органы местного самоуправления, выступающие в качестве административных ответчиков, установлена в части 2 статьи 227 КАС РФ:
К обязательным условиям удовлетворения судом требований о признании бездействия незаконным относится:
- Не соответствие нормативным правовым актам;
- Нарушение прав, свобод и законных интересов истца.
Таким образом, суд признает бездействие органов местного самоуправления незаконным при совокупности двух обязательных условий, если такое бездействие не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.
Часть 9 статьи 226 КАС РФ устанавливает следующие обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении судом данной категории дел:
- нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
- соблюдены ли сроки обращения в суд;
- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
- полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
-порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;
-основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
- соответствует ли содержание совершенного оспариваемого бездействия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Таким образом, проблема содержания и порядка реализации вопросов создания условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания и организации ритуальных услуг остается в настоящее время нерешенной. Несовершенство законодательных норм это одна из основных причин, по которой органы местного самоуправления все чаще вынуждены защищать свои права в судах различных инстанций. Об этом свидетельствует не только судебная практика, но и результаты надзорной деятельности органов прокуратуры. По общему мнению муниципальных юристов и экспертов в области муниципального права, нормы федерального законодательства, регулирующие правоотношения в рассматриваемых сферах общественных отношений нуждаются в серьезной корректировке, а в ряде случаев пересмотру.
[1] http://komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i-otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Vopros/Voprosy-mestnogo-znacheniya-stati-14-16-/item/16596141/
[2] http://komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i-otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Vopros/Voprosy-mestnogo-znacheniya-stati-14-16-/item/15990597/
