16 декабря в Госдуму внесли проект закона, который изменит систему местного самоуправления. Основная часть его положений должна вступить в силу уже с 1 января 2023 года. Переходный период продлится до 1 января 2028 года. С этой даты окончательно утратит силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…».
Читайте далее, какие изменения содержит законопроект в нынешней редакции. Пока он не прошел даже первое чтение. Если закон примут, то его окончательный текст будет значительно отличаться от изначальной версии.
Не будет вопросов местного значения
В отличие от Закона № 131-ФЗ, законопроект № 40361–8 не содержит понятия «вопросы местного значения». Авторы предусмотрели понятие «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». В законопроекте есть перечень из 27 таких полномочий. Мы привели его ниже.
27 полномочий органов МСУ по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
- Принимать устав муниципального образования, вносить в него изменения и дополнения, издавать МПА.
- Устанавливать официальные символы муниципального образования.
- Составлять и рассматривать проекты бюджета, контролировать его исполнение, утверждать отчет об исполнении.
- Владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
- Устанавливать, менять и отменять местные налоги и сборы.
- Обеспечивать доступность медицинской помощи.
- Осуществлять муниципальный контроль.
- Заниматься организационным и материально-техническим обеспечением подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума.
- Осуществлять закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
- Утверждать правила благоустройства территории муниципального образования.
- Развивать внутридворовые территории.
- Учреждать печатные СМИ и сетевые издания для обнародования МПА, информирования местных жителей.
- Формировать и содержать муниципальный архив.
- Создавать МУПы и муниципальные учреждения. Финансировать деятельность муниципальных казенных учреждений и выполнение муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.
- Устанавливать тарифы на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполняемые ими работы, если иное не предусмотрено федеральными законами.
- Организовывать сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы. Предоставлять эти сведения госорганам.
- Организовывать профессиональное образование, в том числе дополнительное, лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений. Организовывать подготовку кадров для муниципальной службы.
- Разрабатывать и принимать меры, направленные на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов РФ, местного традиционного народного художественного творчества, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.
- Обеспечивать первичные меры пожарной безопасности в границах муниципального образования.
- Создавать условия для обеспечения местных жителей услугами учреждений культуры, организации досуга, массового отдыха.
- Сохранять, использовать и популяризировать муниципальные объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), обеспечивать их охрану.
- Организовывать и проводить мероприятия по работе с детьми и молодежью.
- Организовывать и проводить мероприятия по работе с детьми и молодежью.
- Принимать меры по противодействию коррупции.
- Выявлять на территории муниципального образования правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости, направлять сведения о них в Росреестр.
- Вести учет граждан, сохранивших право на социальную выплату для приобретения жилого помещения за границами территорий, ранее входивших в ЗАТО, в отношении которых Президент принял решение о преобразовании или об упразднении. Определять размер этой выплаты. Осуществлять контроль за соблюдением гражданами условий получения выплаты.
- Налаживать международные и внешнеэкономические связи по правилам нового закона.
Сейчас полномочия органов МСУ приходится логически выводить из вопросов местного значения. Это часто приводит к неоднозначному толкованию вопросов местного значения. Во многих ситуациях непонятно, что должны делать органы МСУ при решении того или иного вопроса. Эта проблема исчезнет, если новый закон примут. Но круг полномочий органов местного самоуправления придется расширять. Потребуется постоянно вносить изменения в новый закон. Это займет время и создаст неудобства муниципалитетам.
Кроме того, в законопроекте предусмотрен список функций, которые регион может своим законом закрепить за муниципалитетами. Таких полномочий в законопроекте 28. Например:
- организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- дорожная деятельность в отношении автодорог местного значения в границах муниципального образования, обеспечение безопасности дорожного движения;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Это позволит обеспечить индивидуальный подход к распределению полномочий в каждом конкретном регионе. Изменение благоприятно для граждан: им будет проще разобраться, какой орган власти за что отвечает и к кому обращаться по тому или иному вопросу.
Организация местного самоуправления станет одноуровневой
Сейчас организация местного самоуправления двухуровневая. Оно осуществляется на территориях городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских и муниципальных округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов.
Согласно проекту нового закона местное самоуправление будет осуществляться только в городских и муниципальных округах, а также на внутригородских территориях городов федерального значения. Все существующие поселения будут ликвидированы путем объединения в муниципальные округа.
Укрупнение муниципалитетов поможет снизить остроту финансовых проблем в муниципалитетах. Сейчас подавляющее большинство поселений — дотационные, не имеют собственных средств, а потому вынуждены передавать решение вопросов местного значения муниципальным районам. Содержание поселений приводит к нерациональному использованию бюджетных средств.
Одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах. При этом в структуру окружных администраций включат их территориальные органы в отдельных населенных пунктах. Например, на территориях упраздненных поселений будут созданы отделы по работе с населением. В них сотрудники администрации муниципального округа будут проводить прием граждан, оказывать муниципальные услуги, выдавать справки и документы. Это поможет обеспечить населению доступ к органам МСУ и учесть интересы местных жителей.
Структура органов местного самоуправления не изменится. В нее будут входить представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Возможность создать контрольно-счетный орган у муниципалитетов также сохранится.
Выборы станут единственным способом сформировать представительный орган
Представительный орган муниципального образования можно будет сформировать только по итогам выборов. Такое правило авторы законопроекта предлагают установить для муниципалитетов всех видов. Сейчас для муниципальных районов предусмотрен другой порядок. В них представительный орган можно сформировать из глав поселений и депутатов поселений. Последних представительные органы поселений избирают из своего состава (ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ).
Нововведение повысит доверие населения к местным парламентам, а также уровень ответственности депутатов перед избирателями.
Губернаторы смогут влиять на избрание глав муниципальных образований
В новом законе закреплены два способа избрания главы муниципального образования.
1. Главу избирает местное население на муниципальных выборах.
2. Главу избирает представительный орган муниципального образования из своего состава. Кандидатов представляет губернатор.
Конкретный порядок должен быть установлен в региональном законодательстве и уставе муниципального образования.
Сейчас местному депутату не требуется представление губернатора, чтобы претендовать на должность главы. Скорее всего, это изменение вызовет неоднозначную реакцию в муниципалитетах.
Кроме того, по положениям нового закона глава муниципального образования, избранный представительным органом по представлению губернатора, всегда будет возглавлять местную администрацию.
Документ: Показатели эффективности деятельности органов МСУ закреплены Указом Президента от 28.04.2008 № 607
Новый закон усилит ответственность глав перед губернаторами
Законопроект усиливает ответственность глав муниципальных образований и местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Губернатор будет вправе удалить главу в отставку за слишком низкие показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления. Сейчас такая возможность для глав регионов не предусмотрена.
Глава субъекта РФ также будет иметь право вынести предупреждение или объявить выговор главе муниципального образования или местной администрации, если тот не справляется с обязанностями в рамках переданных отдельных государственных полномочий. Если даже после этого главе не удастся устранить проблему, губернатор будет вправе отрешить его от должности. Сейчас отрешение главы возможно, если суд вынес решение о нецелевом расходовании средств, выделенных муниципалитету из региональной казны.
Данная норма обоснованна, поскольку, принимая на себя исполнение переданных государственных полномочий, глава муниципального образования должен нести за него ответственность.
Для всех должностных лиц МСУ установят единый срок полномочий
5 лет — единый срок полномочий для всех должностных лиц местного самоуправления согласно законопроекту
Авторы законопроекта предлагают установить для всех должностных лиц местного самоуправления единый срок полномочий — пять лет. Это позволит существенно сократить расходы на проведение муниципальных выборов.
Сейчас региональные и местные власти самостоятельно закрепляют сроки полномочий глав в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований. Поэтому в одних муниципалитетах глав избирают на пять лет, а в других — на три года.
Будет меньше видов преобразования муниципальных образований
В законопроекте закреплены три вида преобразования муниципальных образований: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования. Например, для городского округа установлены требования к доле городского населения, площади территории и плотности населения. Если они не выполняются, то городской округ преобразуют в муниципальный.
Законопроект не предусматривает таких видов преобразования, как изменение статуса муниципального образования и выделение внутригородского района из городского округа (ст. 13 Закона № 131-ФЗ). Это поможет сформировать устойчивую систему муниципальных образований в рамках одного региона и положительно скажется на развитии местного самоуправления.
Разъясняет эксперт
Эмиль МАРКВАРТ, профессор РАНХиГС, член редакционного совета журнала «Практика муниципального управления», д. э. н., к. ю. н.:
"Законопроект добивает ногами и так уже лежащий на земле институт местного самоуправления. Речь идет об отказе от всех базовых принципов и МСУ, и почти 20-летней муниципальной реформы. Нарушены принципы демократии, автономии компетенции, организационной обособленности.
Местное самоуправление возникло и было задумано как самая близкая к жителям власть. Если же примут новый закон, гражданам до нее будет «не дотянуться рукой». Даже встречи с населением урегулированы так, чтобы у депутатов не было возможности свободно обсуждать с избирателями проблемы МСУ.
Авторы законопроекта предлагают полностью упразднить истинное местное самоуправление — поселенческое. Это произойдет даже в регионах, которые вполне устраивал этот уровень МСУ. В том числе в национальных республиках, где поселенческое самоуправление — очень важная ценность. Зачем это нужно? Ведь регионы уже и так имеют право при желании упразднять поселения.
Местное самоуправление перестанет быть уровнем публичной власти. Авторы законопроекта рассматривают его лишь как форму самоорганизации населения. В проекте упомянуты только две формы осуществления жителями местного самоуправления: прямое волеизъявление и самоуправление через органы МСУ. Третья и весьма распространенная — участие жителей в МСУ — даже не упоминается."
Разъясняет эксперт
Михаил ГАЦКО, доцент департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ, заслуженный юрист Московской области, член Экспертного совета при Московской областной думе:
"Законопроект завершает встраивание местного самоуправления в централизованную вертикаль власти. Органы МСУ не будут входить в систему органов госвласти, но могут формироваться последними. При этом существенно укрепляется статус главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. Он одновременно замещает две должности: государственную должность субъекта РФ и муниципальную. Такой глава будет прежде всего должностным лицом, делегированным регионом в муниципалитет для реализации концепции единства системы публичной власти на ее нижнем уровне — местном.
В новой модели управления усиливается ответственность глав муниципальных образований и местных администраций, но не перед населением, а перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Так, появится принципиально новое основание для удаления главы в отставку — систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов МСУ. При этом критерии эффективности в законопроекте не указаны. Очевидно, их предстоит установить на уровне регионов, что дает последним возможность широко трактовать сущность и содержание этих показателей.
В законопроекте предусмотрен окончательный «демонтаж» двухуровневой системы МСУ. Ее поселенческий уровень подлежит ликвидации, вместе с ним будут упразднены и муниципальные районы. В результате муниципальных образований станет значительно меньше: в отдельных субъектах Федерации — в два-три раза. Произойдет их укрупнение. Это позволит усилить управляемость со стороны регионов, укрепить финансовую основу деятельности муниципалитетов и снизить их дотационность.
Вместе с тем с упразднением поселений местное самоуправление удаляется от населения. Из власти, до которой население еще может «дотянуться рукой», МСУ трансформируется в нижний уровень публичной власти. У него по новым правилам должна сохраняться лишь транспортная доступность. Она означает, что житель любого населенного пункта в составе муниципалитета может доехать до административного центра и вернуться домой в течение восьми часов. Впрочем, эти требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях".
