В пояснительной записке к законопроекту говорится, что он разработан в целях совершенствования системы управления образованием и создания правовой основы для усиления роли и ответственности государственного управления в обеспечении качественной работы и качественных результатов современной российской школы, что, в свою очередь, будет способствовать созданию единого образовательного пространства в Российской Федерации.
Сейчас, говорится также в записке, даже в одном регионе может наблюдаться неоднородное качество образования, отсутствие единства в регулировании важных вопросов в этой сфере. Длинная цепочка управления с концентрацией влияния на низовом уровне снижает маневренность и управляемость системы. В ряде случаев, утверждается в документе, налицо несогласованность позиций региональных органов власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
Законопроект вносит устраняющие их изменения в федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». Его рассмотрение в первом чтении назначено на 6 декабря.
Как Минпросвещения проводило эксперимент по передаче управления
Это не первая попытка исключить муниципальное звено из управления образовательными учреждениями. В 2017 году по инициативе Ольги Васильевой, на тот момент министра образования и науки, а сейчас президента Российской академии образования, в ряде регионов стартовал пилотный проект, предполагающий передачу наверх полномочий в управлении школами. Аргументация была та же: сокращение цепочки принятия решений и построение вертикали власти. Согласно промежуточным итогам, в нем приняли участие 20 регионов. В шести из них апробировали модель передачи полномочий управления субъекту вместе с имуществом образовательных организаций, в пяти — без передачи имущества. В девяти регионах сохранялось муниципальное управление, но заключалось специальное соглашение с властями региона.
РБК направил запрос в Минпросвещения. Там итоги реализации пилотного проекта и новый законопроект не прокомментировали.
Опыт перевода школ с муниципального на региональный уровень уже есть, рассказала РБК член комитета Госдумы по просвещению Яна Лантратова. Так, в Самарской области по пилотному проекту в ведомство региона еще в 2017 году были переданы все школы, за исключением тех, которые находились в двух крупнейших городах - Самаре и Тольятти. “По результатам эксперимента школы, которые находились в ведении субъекта, показали лучшие результаты, нежели школы, которые находились в ведении муниципалитета”, - отметила Лантратова.
16 ноября глава ведомства Сергей Кравцов на «Правительственном часе» в Думе высказался за передачу управления в сфере образования на региональный уровень.
Почему эксперты настроены скептически
Научный руководитель Института проблем образовательной политики «Эврика» Александр Адамский согласен, что в настоящее время система образования разбалансирована, что приводит к ухудшению качества образования. Это связано с тем, что в цепочке четыре звена принятия решений: федеральный центр, выделяющий средства, региональная администрация, распределяющая их, муниципалитет как учредитель и школа. Сейчас, строго говоря, продолжает эксперт, все федеральные инициативы носят рекомендательный характер и законопроект призван устранить это и выстроить единую систему государственного управления образовательными учреждениями. Реализация законодательной инициативы позволит повысить расходы на одного ученика за счет снижения издержек, продолжает Адамский, как это случилось в Москве, где после ликвидации муниципального звена управления расходы на одного ученика выросли на 7% при том же объеме финансовых вливаний.
Директор центра общего и дополнительного образования Института образования НИУ ВШЭ Сергей Косарецкий оценивает предыдущий опыт передачи полномочий наверх как неудачный и говорит, что реализации новой инициативы помешает множество регуляторных барьеров, которые не решаются принятием одного законопроекта.
Регионы отличаются друг от друга, и если в Москве успешно управляют городскими школами из единого центра, поскольку условия в городе в целом однородны и каналы коммуникации выстроены, то, например, в Якутии ситуация совершенно иная, говорит Косарецкий. «В таких случаях на муниципальном уровне решения принимаются быстрее и адреснее, там лучше знают потребности конкретной школы. При централизации сигналы от сети учреждений в разных условиях и с разными потребностями будут слабее доходить до центра принятия решений, а ответ на них — затягиваться», — добавляет эксперт.
Когда речь идет о территориях с выраженной осмысленностью стратегий, передача полномочий региональной администрации приведет к риску утраты специфики, выражающейся, например, в укреплении связи города и школы, участии учеников в жизни города или реализации роли школы как социокультурного центра села, говорит заслуженный профессор Института образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина.
Вторая задача законопроекта, поясняет Косарецкий, — прозрачное распределение региональной субвенции для получения школами средств в соответствии с подушевым нормативом без перераспределения, которое часто допускают на местах, иногда в пользу «хороших» школ, а иногда, наоборот, в пользу «нуждающихся» с малой численностью учащихся. Средства на оплату труда и учебные расходы идут из бюджета региона, и усиление контроля здесь важно, но корень проблемы в том, что действующая модель подушевого финансирования (исходя из численности учеников) не является справедливой, поскольку не учитывает в полной мере реальные потребности школ, например обучение детей из неблагополучных семей, детей с трудностями в обучении, продолжает эксперт. Однако, стремясь обеспечить прозрачность, законодатели обходят главную проблему — общий дефицит финансирования школ в регионах, так что разрывы в размерах норматива и уровне оплаты учителей сохранятся, прогнозирует он (законопроект не предполагает дополнительных затрат из бюджета, следует из его экономического обоснования).
Третий момент, на который обращает внимание Ирина Абанкина, заключается в том, что муниципальные бюджеты несут расходы по ремонту и содержанию зданий школ и средств на это в большинстве случаев не хватает. Передача этих полномочий на региональный уровень может оказать важную поддержку, но до конца не решит проблему дефицита средств, утверждает эксперт. «Кроме того, непонятен механизм передачи имущества и зданий региону. Запуск такого процесса в отношении 40 тыс. школ создаст огромную административную нагрузку», — добавляет она.
Александр Адамский отмечает и другие риски: снижение мотивации муниципалитетов в поиске ресурсов на содержание школ, недостаточная квалификация управленческих кадров в регионах и отсутствие финансового наполнения законопроекта, при том что, по его оценкам, на выравнивание расходов на содержание школ и введение федерального оклада потребуется не менее 1 трлн руб.
