Собственно, это и заставляет разрабатывать стратегические документы на федеральном, региональном и местном уровнях. Для разработки стратегических документов разработана и принята весьма разветвлённая нормативная база, которая сама по себе накладывает значительные ограничения на содержание и сроки принятия соответствующих документов.
26 января 2023 года распоряжением Правительства РФ № 129-р утверждена «Стратегия социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года». Документ объемом 45 страниц подготовлен в соответствии с целым рядом других стратегических решений, принятых в 2017—2021 годах.
О стратегиях вообще
Напомним, что под стратегией обычно понимается недетализированный план на достаточно длительный период времени, который определяет основные способы достижения конкретной цели. Идеей стратегического планирования мы обязаны древнегреческим полководцам, которые считали, что она необходима в тех случаях, когда для прямого и непосредственного достижения цели явно недостаточно имеющихся ресурсов. Собственно, вольный перевод этого термина на современный язык и означает буквально «искусство полководца». В случае войны цель достаточно понятна, и её можно сформулировать как победу над противником, убеждение его в невозможности дальнейшего сопротивления. Другое дело — стратегия экономического субъекта. С нашей точки зрения это определение образа будущего для какого-то экономического объекта и выбор средств для его достижения. Очевидно, что стратегии разрабатываются органами власти и управления. Но стратегическое планирование в экономическом управлении используется не всегда. Противоположностью стратегическому является реактивный стиль управления, когда возникновение и осознание проблемы сразу приводит к постановке задачи и поиску решения.
Выбор стратегии не гарантирует достижения успеха, равно как и реактивный стиль управления не всегда ведет к краху. Но, как показывает опыт, стратегическое мышление имеет значительное преимущество.
Сформулировать и тем более успешно реализовать долгосрочные экономические стратегии на уровне страны и регионов намного труднее, чем на уровне отдельных предприятий, отраслей и комплексов, поскольку в любой реальной экономике нет полного единоначалия, в ней сталкивается множество интересов и центров принятия решений, маневр ресурсами ограничен множеством институциональных условий и ограничений, формальных процедур и неформальных практик.
Сибири повезло с точки зрения разработки стратегий её социально-экономического развития. Так, переселенческая политика С. Ю. Витте, а потом П. А. Столыпина предполагала решение проблемы малоземелья в европейской части страны, создание класса «чумазых лендлордов» для борьбы с революционными движениями, а главными средствами были железнодорожное строительство и многообразная помощь переселенцам.
В советский период главной целью в освоении Сибири стала индустриализация, а именно создание современной промышленности для последующего освоения природных богатств края. При этом южная часть современного Сибирского федерального округа рассматривалась как база для освоения северных и восточных районов в смысле изготовления и поставки необходимого оборудования и материалов.
Еще в 1926 году в Новосибирске состоялся научно-исследовательский съезд, посвященный перспективам развития края в связи с его индустриализацией и роли образования и науки в этом процессе. В тот период цель стратегии была понятной: необходимо было сформировать индустриальную базу в преимущественно аграрном регионе — сначала как базу освоения природных ресурсов, потом как базу для создания предприятий оборонного назначения.
В стратегии освоения и развития Сибири вносились значительные коррективы. Так, освоение целинных и залежных земель было средством решения продовольственной проблемы, размещение предприятий атомной и оборонной промышленности — формированием глубокого тыла в годы холодной войны, создание Сибирского отделения АН СССР и расширение системы вузов, театров и театральных училищ, организация научных и литературных журналов и многое другое служило росту человеческого капитала региона и его привлекательности как для населения, так и размещения новых предприятий.
Последним советским вариантом стратегии развития Сибири можно считать материалы проведенной в 1985 году Всесоюзной конференции по развитию региона. Их анализ показывает, что постепенно наметился сдвиг в целях социально-экономического развития Сибири в сторону дальнейшего освоения ее природных ресурсов, то есть уход от идеи развития производительных сил в сторону добычи и первичной переработки минерального сырья. Об этом красноречиво говорит упор на концепцию территориально-производственных комплексов (ТПК) как основного инструмента территориальной организации хозяйства и перечень инфраструктурных проектов, обеспечивающих экспорт продуктов первых переделов за пределы региона.
Столь долгое вступление позволяет лучше понять суть «Стратегии развития СФО до 2035 года», равно как ряда других аналогичных документов, принятых ранее, и тех, которые будут разрабатываться потом.
О стратегии развития СФО до 2035 года
Прежде всего отметим, что данная стратегия именно для СФО, а не Сибири. Это существенно, хотя текст стратегии начинается с констатации того, что «Сибирский федеральный округ обеспечивает транспортную, экономическую и социально-культурную связность Дальнего Востока, Арктической зоны Российской Федерации и Урала», далее этот тезис не развивается. Даже в разделе, посвященному развитию инфраструктуры, говорится о том, что инфраструктурные проекты окажут существенное влияние на социально-экономическое развитие округа и позволят повысить уровень жизни населения. Другими словами, о связанности территории округов и регионов прямо не говорится.
Но пойдем по порядку. Аналитическая часть стратегии характеризует достигнутый уровень социально-экономического развития субъектов, входящих в состав Сибирского федерального округа, и занимает около половины текста.
Начинается все с перечисления экономико-географических характеристик округа, запасов полезных ископаемых и делается спорный вывод о том, что экономика большинства субъектов РФ, входящих в состав СФО, ориентирована на добычу и обработку полезных ископаемых, развитие крупнотоннажной химии и электроэнергетики. Даже если это действительно так, то такое положение дел — благо или проблема?
Обсуждая конкурентные преимущества региона, уже говорится о том, что помимо природных ресурсов он обладает выгодами географического положения, имеет потенциал для создания и развития транспортных коридоров, а также располагает квалифицированными трудовыми ресурсами. Это также в целом правильно, но создается странное ощущение, что речь идет о разных объектах. С одной стороны, округ — это сырьевой регион и освоение этих ресурсов является важнейшей задачей, с другой — это высокоразвитый регион, требующий достройки своей экономики в сторону развития промышленности высоких переделов и максимального удлинения цепочек добавленной стоимости на своей территории. Это ощущение двойственности не покидает читателя на протяжении всего текста.
С выводами авторов о том, что обеспечение стратегической устойчивости Сибирского федерального округа требует создания нескольких источников экономического роста, не ограниченных сырьевым потенциалом округа, следует согласиться полностью. А вот к утверждению о том, что ключевыми особенностями развития современного промышленного производства являются продолжение роста производительности труда и сокращение доли оплаты труда в добавленной стоимости, следует отнестись с настороженностью. Если речь идет о производительности труда, то это очевидно, а вот с сокращением доли оплаты труда немного непонятно. Ранее ничего не говорилось об оплате труда и её доле в издержках. Более того, сокращение доли оплаты труда в добавленной стоимости может означать увеличение доли прибыли и всякого рода изъятий в пользу государства и иных субъектов.
Утверждение, что округ рассматривается как источник ресурсов для остальной экономики, подтверждается и тем, что характеристики развития отдельных субъектов СФО начинаются с Красноярского края и Иркутской области, обладающих наибольшим сырьевым потенциалом, а Новосибирская, Омская и Томская области оказываются в конце списка, что символично при всей комплементарности оценок и всех добрых словах в их адрес.
Анализ ситуации плавно переходит в следующий раздел, в котором представлена оценка проблем и вызовов социально-экономического развития СФО. Проблемы описаны достаточно полно, а вот вызовы практически не сформулированы. Разница между ними состоит, во-первых, в том, что проблемы можно описать в количественных показателях, а вызовы носят преимущественно качественный характер. Во-вторых, проблемы — продукт прошлого развития, а вызовы — результат оценки будущего. Наконец, проблемы имеют, как правило, негативную коннотацию, а вызовы означают, помимо прочего, постановку задачи на будущее.
В этом разделе действительно перечислены важнейшие проблемы социально-экономического развития округа. Но поскольку в отличие от предыдущего раздела отсутствует их детализация по субъектам СФО, то в целом верные оценки неконкретны. Как отмечено выше, дифференциация развития регионов высока, а агрегированные оценки и выводы малоинформативны. Это относится к таким показателям, как плотность населения, уровень безработицы, уровень денежных доходов населения, качество окружающей среды и к многим другим. Ряд проблем обозначены формально без должной глубины анализа и выводов. Действительно, в регионе идет процесс депопуляции, но не менее важным процессом является сокращение числа населенных пунктов, что приводит к сокращению обитаемой и используемой территории. Сравнительно небольшое положительное сальдо миграции (12,5 тысяч человек в 2021 году) маскирует ухудшение качества населения, поскольку выезжает относительно более молодая, образованная и активная часть населения, а въезжает низкоквалифицированная рабочая сила. Особенно настораживает вывод об отсутствии эффективной системы реабилитации и рекультивации земель, что может говорить как о несовершенстве нормативно-правовой базы в этой области и/или скверной правоприменительной практике, так и неэффективности регулирования природопользования со стороны федеральных и региональных властей, деятельности надзорных ведомств.
Наконец, в четвертом разделе мы знакомимся с целью, задачами и приоритетами стратегии социально-экономического развития Сибирского федерального округа.
Цель стратегии определена как «создание условий для повышения конкурентоспособности экономик субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, обеспечение их экономического роста и, как следствие, повышение уровня и качества жизни населения». Сразу отметим, что такую цель очень трудно переводить в перечень задач и приоритетов развития. Декомпозиция такой цели может быть самой разнообразной. Кроме того, мы можем создать условия для повышения конкурентоспособности и, добавим, инвестиционной привлекательности, а экономического роста и, как следствие, повышения уровня и качества жизни не дождаться. Причины здесь могут быть разные: конкурентоспособность экономики других стран и регионов будет расти быстрее, чем СФО, ресурсы государства и крупных корпораций могут быть ограничены или направлены на другие цели, демографическая ситуация ухудшится и т. д. и т. п. Короче, цель стратегии можно считать достигнутой при практически любом развитии событий.
В задачах не говорится о межрайонном и международном сотрудничестве, хотя об этом упоминалось выше, а среди направлений развития экономики округа в следующем разделе говорится об интеграции экономического пространства, но только в масштабе округа.
Среди задач прямо указано о необходимости привлечения частных инвестиций, а о выделении бюджетных ресурсов говорится мало и обиняками. Это означает, что экономика округа и особенно его инфраструктурная обустроенность имеют низкий приоритет. Вообще говоря, мировая практика показывает, что частные инвестиции следуют за государственными. И это не только частно-государственное партнерство, но и сигнал частному бизнесу о перспективности и важности региона в глазах федеральных властей.
Основные подходы и средства достижения цели
В основе стратегии заложен проектный подход, и основным средством реализации программы представляется формирование кластеров: «Лес, лесопереработка и лесохимия», «Переработка алюминия», «Драгоценные металлы», «Цветные и редкоземельные металлы», «Туризм», «Сельское хозяйство и пищевая промышленность», «Нефть и газ» и «Уголь».
Но что собой представляют эти кластеры по мнению авторов? Предлагается сгруппировать предприятия, объединенные общей производственной цепочкой на базе того или иного источника природных ресурсов на территории Сибирского федерального округа. Это очень напоминает идею территориально-производственных комплексов, столь популярную в советское время, когда предполагалось строительство набора технологически связанных производств вместе с соответствующей инфраструктурой, формирование системы расселения населения на этой базе. Такой подход, по мысли авторов, гарантирует комплексное использование сырья и вывоз продукции относительно высоких переделов. Нельзя утверждать, что успехов здесь не было. В конце концов, Братский, Усть-Илимский, Саянский и ряд других ТПК функционируют и поныне. Но то, что работало в плановой экономике, может не сработать сейчас.
Сразу отметим, что в стратегии говорится не о строительстве объектов, а их группировании в какого-то вида объединения и непонятные структуры. Но главное в кластерном подходе с точки зрения авторов стратегии состоит в вертикальной интеграции производств (что и роднит их с ТПК), но они игнорируют такое свойство кластеров как конкуренцию между предприятиями и одновременно их горизонтальную интеграцию благодаря мобильности ресурсов. Остается неясным, кто и как будет управлять формированием кластеров. Можно только предположить, что этим займутся госкорпорации и корпорации с государственным участием. Но тех мало волнует конкуренция, скорее наоборот. Крупный бизнес вообще предпочитает стратегию поглощения или вытеснения конкурентов.
В аналитической части документа не говорится об уже сформировавшихся кластерах, в том числе и в рекреационно-туристической сфере, в области науки и образования и других. Сходство кластеров и ТПК видно из того, что целями развития транспортной и энергетической инфраструктуры названы в первую очередь обеспечение инвестиционных проектов и связь с рынками сбыта продукции.
Даже самый скрытный автор невольно раскрывает свои методические приёмы. Представляется, что авторы собрали проекты, заявленные в последние годы или давно существующие, сгруппировали их по критериям числа заявок или объёмов требуемых ресурсов и назвали это кластерами.
Новая реальность с учетом геополитических и геоэкономических сдвигов прошлого года и ответных действий высшего руководства РФ скажется на объеме и структуре инвестиций в основной капитал. Обычно в условиях неопределенности частные инвесторы проявляют осторожность, а государство сокращает объем инвестиций для выполнения обязательств по текущим расходам. Посмотрим, как поведут себя инвесторы в предстоящие годы. Поэтому разговоры о 500 тысяч новых рабочих мест и привлечении 16 трлн рублей инвестиций к 2030 году могут остаться пожеланиями.
Вместо заключения
Несомненно, выдающиеся реформаторы, такие, как Дэн Сяопин, Ли Куан Ю и некоторые другие, обладали стратегическим мышлением. Мы, наверное, никогда не узнаем их изначальные цели. Их публичные выступления использовались не столько для обнародования замысла, сколько для его маскировки. Но они добились несомненного успеха в переформатировании и модернизации своих стран.
Писанные стратегии разрабатываются и успешно реализуются скорее на уровне сравнительно небольших регионов и отдельных городов и агломераций. Это происходит потому, что на этом уровне необходима консолидация населения и бизнеса для достижения заявленных целей и сигнал окружающему миру о преимуществах региона или города.
Опубликованная стратегия Сибирского федерального округа содержит множество правильных слов и даже тезисов. Она могла бы быть в принципе верной 10—15 лет назад и будет оставаться таковой примерно такое же время.
Владимир Клисторин, д-р экон. наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
