В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 ГрК РФ под единым документом территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа (далее – единый документ) понимается генеральный план поселения, муниципального или городского округа или части одной из перечисленных административных единиц (далее – Генплан), который наряду с положением о территориальном планировании и картами, входящими в состав Генплана2, содержит карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, порядок применения таких карт и градрегламентов, а также внесения в них изменений, регулирование которых закреплено в положениях о правилах землепользования и застройки (далее – ПЗЗ).
Таким образом, единый документ представляет собой необычную для сложившегося в последние десятилетия градостроительного регулирования компиляцию Генплана и ПЗЗ, имеющую как достоинства, так и недостатки.
С одной стороны, при принятии единого документа снижается вероятность противоречий между территориальным планированием (Генпланом) и градостроительным зонированием (ПЗЗ) в отношении конкретного участка.
С другой – с учетом установленного ст. 28.1 ГрК содержания единого документа последний будет представлять собой огромный массив информации, подлежащей анализу в случае выявления нарушений прав собственников и иных землепользователей. Кроме того, нельзя однозначно исключить возможность споров, связанных, к примеру, с невнимательностью при внесении изменений в единый документ.
Особого внимания заслуживает и тот факт, что первоначально установленное ст. 28.1 ГрК регулирование содержания, порядка подготовки и принятия единого документа было недостаточным и порождало большое количество вопросов. Так, в отличие от подробного описания в Кодексе процедуры принятия, особенностей отдельных этапов процедуры, а также содержания Генплана и ПЗЗ (ст. 23–25, 28, 30–33 ГрК), в случае с единым документом законодатель предусмотрел лишь базовую основу такого регулирования (ч. 5–12 ст. 28.1 ГрК), установив, что порядок подготовки и утверждения единого документа, внесения в него изменений, а также состав материалов по обоснованию устанавливаются Правительством РФ. При этом свежи воспоминания о зонах с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), регулирование которых также было передано Правительству РФ. Некоторые из ЗОУИТ до сих пор не удостоились требуемого регулирования в части ограничений деятельности в пределах таких зон.
Тем не менее спустя всего полгода Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2023 г. № 10763 были утверждены Правила подготовки и утверждения единого документа (далее – Правила), определен состав материалов по обоснованию такого документа.
Состав материалов содержательно практически не отличается от состава материалов по обоснованию Генплана в текстовой форме и в виде карт (ч. 7 и 8 ст. 23 ГрК), за исключением того, что, в отличие от материалов по обоснованию Генплана в виде карт, в случае с единым документом отсутствуют требования к составу таких материалов в части ЗОУИТ (п. 7 ч. 8 ст. 23 Кодекса).
Поскольку единый документ представляет собой совмещение Генплана и ПЗЗ, процедура его подготовки и утверждения во многом схожа с аналогичными процедурами (а местами – заимствована) в отношении привычных для собственников и землепользователей, а также правоприменителей документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Например, п. 11 Правил предусмотрено, что подготовка единого документа в части положения о территориальном планировании и карт Генплана осуществляется в соответствии со ст. 24 ГрК; согласно п. 14 Правил положение о территориальном планировании единого документа включает сведения, характеристики и параметры, подлежащие включению в Генплан на основании ч. 4 ст. 23 ГрК. Кроме того, п. 12 Правил, устанавливающий требования к подготовке единого документа в части территориального планирования и карт Генплана, повторяет положения ч. 5.2 и 6 ст. 9, ч. 3 ст. 24 ГрК, а п. 13 Правил – нормы ч. 3 ст. 31 Кодекса.
Границы территориальных зон, отмеченные на картах градостроительного зонирования при подготовке единого документа, устанавливаются с учетом требований (п. 15 Правил), аналогичных предусмотренным ч. 1 ст. 34 ГрК, а в части градостроительных регламентов (п. 16 Правил) учитываются те же обстоятельства, которые перечислены в ч. 2 ст. 35 ГрК. Пункты 17 и 18 Правил идентичны положениям ч. 5 и 5.1 ст. 30 Кодекса, п. 19 Правил – ч. 3.1 ст. 31 ГрК, а п. 20 и 21 Правил – положениям ч. 1 ст. 32 ГрК.
Согласно п. 25 Правил проект единого документа подлежит согласованию с уполномоченными органами в случаях и в порядке, предусмотренных ст. 25 ГрК (в части Генплана) и ст. 31 ГрК (в части ПЗЗ). После завершения общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту единого документа комиссией при необходимости в проект вносятся изменения, после чего он направляется главе местной администрации, аналогично правилам, установленным ч. 15 ст. 31 ГрК. Единый документ, как и Генплан, ПЗЗ4, утверждается представительным органом местного самоуправления, муниципального или городского округа с учетом прилагаемых к проекту заключения и протокола о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний. Альтернативным вариантом может быть его утверждение местной администрацией поселения, муниципального или городского округа в случае, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ (п. 28 Правил).
В соответствии с п. 29 Правил глава местной администрации в течение 10 дней после предоставления ему комиссией проекта единого документа и обязательных протокола и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение о направлении проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и направлении на доработку. Указанные положения схожи с ч. 12 ст. 24 ГрК. Если законодательством субъекта РФ предусмотрено утверждение проекта единого документа местной администрацией поселения, муниципального или городского округа, соответствующее решение принимается местной администрацией в 10-дневный срок.
После утверждения единый документ подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, размещается на сайте поселения, муниципального или городского округа в Интернете, а также в информационной системе территориального планирования не позднее 10 дней со дня его утверждения (данные положения п. 32 и 33 Правил аналогичны ч. 3 и 3.1 ст. 32 ГрК, установленным в отношении ПЗЗ).
И все же есть ряд особенностей, на которые следует обратить внимание.
Во-первых, согласно п. 7 Правил решение о подготовке единого документа по общему правилу принимается высшим исполнительным органом субъекта РФ, в отличие от Генплана и ПЗЗ, когда такое решение принимается главой местной администрации, т.е. решение принимается на качественно другом уровне, что может повлечь за собой увеличение бюрократических издержек.
Высший исполнительный орган власти субъекта РФ может передать полномочия по принятию решения о подготовке проекта единого документа главе местной администрации, однако по умолчанию такие полномочия установлены за ним.
Во-вторых, согласно тому же пункту Правил, одновременно с принятием решения о подготовке единого документа утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта единого документа. Хотя аналогичное требование было предусмотрено при подготовке ПЗЗ (ч. 6 ст. 31 ГрК), в части подготовки Генплана создания такой комиссии не требовалось.
Наиболее масштабные отличия касаются процедуры внесения изменений в единый документ. Поскольку он фактически состоит из Генплана и ПЗЗ, в зависимости от того, в какую часть будут вноситься изменения, дифференцируется процедура их внесения.
Если изменения вносятся в части Генплана (положение о территориальном планировании единого документа, карты Генплана), в силу п. 36 Правил при подготовке и утверждении проекта изменений применяется процедура, установленная для подготовки и утверждения единого документа (разделы II и III Правил: п. 7–34 Правил). Идентичное регулирование установлено для случаев внесения изменений в части Генплана при условии, что такие изменения требуют внесения изменений и в части ПЗЗ (п. 37 Правил). Если изменения вносятся только в части ПЗЗ (карт градостроительного зонирования, градостроительных регламентов, порядка применения карт и регламентов), согласно п. 38 Правил, изменения вносятся в порядке, установленном ст. 33 ГрК, с учетом особенностей, предусмотренных п. 39–57 Правил.
Основания для рассмотрения уполномоченными органами вопроса о внесении изменений в единый документ в части ПЗЗ (карт) указаны в п. 39 Правил и включают:
- несоответствие единого документа в части ПЗЗ схеме территориального планирования муниципального района;
- поступление от уполномоченного федерального органа исполнительной власти предписания об устранении нарушений;
- поступление предложений о внесении изменений в части отображенных границ территориальных зон, градостроительных регламентов;
- несоответствие сведений о местоположении границ ЗОУИТ, территорий объектов культурного наследия (далее – ОКН) описанию местоположения таких границ, содержащемуся в ЕГРН;
- несоответствие установленных градостроительными регламентами ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах ЗОУИТ, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения ограничениям использования в пределах таких зон, территорий, содержащимся в ЕГРН;
- установление, изменение, прекращение существования ЗОУИТ, изменение границ территории ОКН, территории исторического поселения федерального/регионального значения;
- принятие решения о комплексном развитии территории (далее – КРТ);
- обнаружение мест захоронений погибших при защите Отечества, расположенных в границах поселения, муниципального или городского округа.
В соответствии с п. 40 Правил предложения по внесению изменений в единый документ в части ПЗЗ направляются в комиссию:
- федеральными органами исполнительной власти (если единый документ может воспрепятствовать функционированию или размещению объектов федерального значения);
- исполнительными органами субъектов РФ (если единый документ может воспрепятствовать функционированию или размещению объектов регионального значения);
- органами местного самоуправления (далее – ОМСУ) муниципального района (если единый документ может воспрепятствовать функционированию или размещению объектов местного значения);
- ОМСУ в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на территории поселения, муниципального или городского округа;
- ОМСУ при обнаружении мест захоронений погибших при защите Отечества, расположенных в границах поселения, муниципального или городского округа;
- физическими и юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения единого документа участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость участков и объектов, не реализуются права и законные интересы граждан;
- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или юридическим лицом, обеспечивающим реализацию принятого Правительством РФ решения о КРТ, созданным РФ либо в уставном (складочном) капитале которого доля РФ составляет более 50%, или дочерним обществом, в уставном (складочном) капитале которого более 50% долей принадлежит такому лицу;
- высшим исполнительным органом субъекта РФ, ОМСУ, принявшими решение о КРТ; юридическим лицом, определенным субъектом РФ и обеспечивающим реализацию принятого субъектом РФ / главой местной администрации решения о КРТ, которое создано субъектом РФ, муниципальным образованием либо в уставном (складочном) капитале которого доля субъекта РФ, муниципального образования составляет более 50%, или дочерним обществом, в уставном (складочном) капитале которого более 50% долей принадлежит такому лицу; лицом, с которым заключен договор о КРТ.
Следует отметить, что перечисленные основания для рассмотрения вопроса о внесении изменений в единый документ, а также перечень лиц, которые могут обратиться с таким предложением, установлены только при внесении изменений в части ПЗЗ. Какого-либо схожего регулирования в части Генплана Правилами не предусмотрено, что наталкивает на определенные размышления. Например, о том, что при необходимости внесения незначительных изменений в части Генплана потребуется внесение изменений по общей процедуре (п. 7–34 Правил), что займет значительно больше времени, нежели точечные «инициативные» поправки (к примеру, в порядке п. 45 Правил).
Более подробно процедура внесения изменений в единый документ в части ПЗЗ изложена в ст. 33 ГрК, а особенности – в п. 41–57 Правил.
В заключение добавлю, что, хотя законодатель и Правительство РФ серьезно подошли к вопросу регулирования единого документа, предстоит огромный пласт работы по эффективному внедрению данной разновидности документации территориального планирования в устоявшееся законодательство, а также выявлению связанных с применением единого документа проблем и поиску соответствующих решений.
1 Федеральный закон от 19 декабря 2022 г. № 541-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 18.1 Федерального закона “О защите конкуренции”».
2 Например, карта планируемого размещения объектов местного значения, карта границ населенных пунктов, карта функциональных зон (подробнее см. ст. 23 ГрК).
3 «Об утверждении Правил подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесения в него изменений и состава материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа».
4 По общему правилу ПЗЗ также утверждается представительным органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством субъекта РФ (ч. 1 ст. 32 ГрК).
