Местное самоуправление в Российской Федерации, в какой бы организационной форме оно ни было представлено, должно быть нацелено на обеспечение достойной жизни населения муниципального образования. В связи с этим следует обратить внимание на понятие, которое в последнее время широко используется в научном обороте, - понятие "качество жизни". Этим показателем определяется уровень развития любого города, района, сельского поселения. Условием обеспечения достойного качества жизни населения муниципального образования является успешная реализация одной из функций органов власти на местах - социально-экономического развития муниципальных образований.
И здесь мы сталкиваемся с неоднозначным пониманием словосочетания "развитие муниципального образования". Очень часто под развитием понимаются рост численности населения, увеличение территории под застройки, расширение границ муниципального образования, изменение характера его планировки и застройки, его архитектуры, инфраструктуры. Но все это лишь показатели развития территории. Сам же процесс развития, основываясь на философском понимании развития, необходимо рассматривать более широко, характеризуя его как качественное изменение условий жизни населения муниципального образования. Более того, развитие муниципального образования должно происходить на комплексной основе и иметь целью улучшение качества жизни населения.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев рассматривали муниципальные образования как своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы, отмечая при этом, что "комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан" <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 131.
В связи с этим обратим внимание на существование схожих, но не идентичных понятий, используемых в муниципально-правовой науке: "комплексное развитие муниципального образования", "комплексное социально-экономическое развитие", "комплексное развитие территории".
Так, одни авторы <2> под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования рассматривают управляемый процесс изменений в различных областях жизни, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства. Другие <3> подчеркивают, что комплексность развития муниципального образования означает достижение такого состава, содержания составных частей экономики, пропорций и связей между ними, которые призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества их жизни. По мнению ряда ученых <4>, комплексное развитие региональной экономики определяется оптимальным пропорциональным развитием всех наличествующих в ней отраслей при имеющейся специализации.
--------------------------------
<2> Парахина В.Н., Галлеев Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление: Учеб. пособ. М.: КНОРУС, 2010. 496 с.
<3> Экономика муниципальных образований: Учеб. пособ. для обучения муниципальных служащих / Под общ. ред. В.Г. Игнатова. М.; Ростов н/Д.: МарТ, 2005. С. 63.
<4> Алехин Э.В. Управление региональной экономикой: Учеб. пособ. Пенза, 2011. 225 с.
Следует отметить, что содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере комплексного развития территории муниципального образования в законе не раз изменялось. Так, понятие "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" вошло в правовой оборот в связи с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5>. Данный законодательный акт закреплял комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как вопрос местного значения (хотя следует отметить, что в классических работах по муниципальному праву комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования именовалось как функция местного самоуправления). В ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в перечень основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения были включены принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования являлось исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Однако если обратиться к действующей редакции Федерального закона N 131-ФЗ, то в подп. 6.1 ч. 1 ст. 17, посвященной полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в качестве одного из полномочий значатся разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации. Другими словами, речь идет не в целом о комплексном развитии территории муниципального образования, а об отдельных направлениях такого развития: развитии коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. При этом в качестве полномочий органов местного самоуправления определены полномочия по разработке и утверждению программы комплексного развития, однако не сказано о полномочии органов местного самоуправления по реализации этих программ.
Помимо этого, обращает на себя внимание тот факт, что Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет такое полномочие только за поселениями и городскими округами, не упоминая ни о муниципальном районе, ни о муниципальном округе, ни о внутригородском районе.
Порядок реализации данных полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации <7> (далее - ГрК РФ), жилищным, земельным законодательством, а также законодательством об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, законодательством в области охраны окружающей среды.
--------------------------------
<7> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
Так, в 2020 г. в ГрК РФ получила закрепление гл. 10 "Комплексное развитие территории". Данной главой Кодекса определены цели, виды комплексного развития территории, порядок принятия и реализации решения о комплексном развитии территории, понятие и порядок заключения договора о комплексном развитии территории и как отдельный вид комплексного развития территории - такое развитие по инициативе правообладателей.
Как видим, здесь идет речь не о комплексном развитии муниципального образования, а о комплексном развитии территории. Следует обратить внимание на справедливое замечание А.И. Соколовой о том, что в ГрК РФ термин "градостроительная деятельность" неоправданно широко трактуется, подразумевая под собой деятельность по развитию любых территорий, в том числе городов и иных поселений. Не определены четко виды муниципальных образований, использован абстрактный обобщающий термин "территория", и указаны только город и иные поселения, что подвешивает в воздухе все иные новообразования <8>.
--------------------------------
<8> Трансформация публично-правового регулирования местного самоуправления в условиях конституционной реформы: Моногр. / Под науч. ред. Б.С. Эбзеева, С.А. Авакьяна; Под общ. ред. Л.Т. Чехладзе, Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2023. С. 385.
Анализ положений гл. 10 ГрК РФ показывает, что предусмотренный ею порядок реализации комплексного развития территории ничего общего с комплексным развитием муниципального образования не имеет, а представляет собой лишь одно из направлений такого развития. Так, согласно ст. 66 ГрК РФ для реализации комплексного развития территории необходимо принятие решения либо Правительством РФ, либо главой местной администрации (даже не главой муниципального образования, не говоря уже о том, что это право не предоставлено представительному органу местного самоуправления). При этом норма сформулирована таким образом, что в ней не закрепляется обязанность указанных органов принимать такое решение, названы лишь случаи, в которых оно принимается. А что касается принятия решения о комплексном развитии территории главой местной администрации, то законодатель ограничился лишь формулировкой о том, что указанный субъект принимает такое решение в случаях, не предусмотренных п. 1 и 2 ч. 2 ст. 66 ГрК РФ. И законно возникает вопрос: а в каких же случаях глава администрации может принять такое решение?
Аргументом в пользу того, что законодательно существующая структура понятия "комплексное развитие территории" не связана напрямую с комплексным развитием муниципального образования, является и то обстоятельство, что в гл. 10 ГрК РФ предусмотрено заключение договора для реализации комплексного развития. Обращает на себя внимание та позиция законодателя, в соответствии с которой договор о комплексном развитии территории может быть заключен в отношении всей территории, предусмотренной решением о комплексном развитии территории, ее части либо отдельного этапа реализации решения о комплексном развитии территории (ч. 2 ст. 68 ГрК РФ).
Формирование законодательства в сфере комплексного развития территории связано с принятием ряда стратегических решений. Так, в соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. N 207-р <9>, одним из основных направлений пространственного развития Российской Федерации является обеспечение сбалансированного развития городских территорий, в том числе путем освоения заброшенных и неэффективно используемых территорий, согласованного и комплексного развития застроенных и планируемых к застройке территорий. Обратившись к теме создания условий для развития городской среды, законодатель совсем не обратил внимания на существование иных населенных пунктов, в целом территорий разных типов муниципальных образований.
--------------------------------
<9> Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. N 207-р // СЗ РФ. 2019. N 7 (часть II). Ст. 702.
Градостроительная деятельность, несомненно, является одной из определяющих в формировании привлекательного образа той или иной территориальной единицы. Неслучайно О.М. Рой отмечает, что именно эта деятельность органов местного самоуправления является наилучшей иллюстрацией возможностей муниципальной власти, ее способности самостоятельно и под свою ответственность решать проблемы горожан и содействовать улучшению условий их проживания и представляет собой особую ценность в рамках местного самоуправления <10>.
--------------------------------
<10> Рой О.М. Роль местного самоуправления в сфере градостроительства // Муниципальная академия. 2016. N 3. С. 99.
Но не только градостроительной деятельностью занимаются органы местного самоуправления, и не только эта деятельность при всей ее важности может обеспечить должный уровень жизни населения. Произошла подмена понятия "комплексное развитие муниципального образования" сначала понятием "генеральный план застройки", а теперь понятием "комплексное развитие территории".
Если обратиться к перечню вопросов местного значения, закрепленных в соответствующих статьях Федерального закона N 131-ФЗ, то мы увидим, что вопросы касаются всех сфер жизнедеятельности населения муниципального образования: от обеспечения населения электро-, тепло-, газо- и водоснабжением, транспортными услугами до создания условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения. То есть весь комплекс задач по созданию благоприятных условий проживания населения в муниципальном образовании. И поэтому не говорить о необходимости комплексного социально-экономического, культурного развития муниципального образования нельзя. Именно совокупность решения всех этих вопросов позволяет рассматривать муниципальное образование как единую социально-экономическую систему. И в связи с этим комплексное социально-экономическое развитие любого муниципального образования как управленческий процесс является сущностной характеристикой муниципальной власти, условием создания определенного уровня развития духовной и экономической сфер на его территории. А для этого должны быть созданы правовые и организационные условия формирования и реализации программ комплексного развития муниципального образования.
