Новый подход, заключающийся в распределении обязанностей по благоустройству и соответствующем финансовом бремени между местными органами публичной власти и собственниками земельных участков и иных объектов недвижимости, был оформлен Федеральными законами от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ и от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ, внесшими изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
К вопросам местного значения поселений, муниципальных и городских округов, внутригородских районов сегодня относится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования (далее - правила благоустройства). Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ правила благоустройства утверждаются представительным органом муниципального образования (п. 11 ч. 10 ст. 35, ч. 1 ст. 45.1) и могут регулировать вопросы, перечисленные в данном Федеральном законе (п. 1 - 16 ч. 2 ст. 45.1). Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований (ч. 3 ст. 45.1). Тот же подход был предусмотрен в проекте нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (N 40361-8), принятом Государственной Думой в первом чтении 25 января 2022 г.
ГрК РФ определяет благоустройство территории как деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства, направленную на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (п. 36 ст. 1).
Согласно ГрК РФ лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства (ч. 9 ст. 55.25). Порядок такого участия вправе определить органы местного самоуправления (п. 13 ч. 2 ст. 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).
Из приведенных норм и судебной практики их применения следует, что правила благоустройства действуют на всей территории муниципального образования независимо от деления земель на категории по их целевому назначению, разрешенного использования земель и зонирования территорий, а также формы собственности на земельные участки.
Федеральный закон N 131-ФЗ не ограничивает круг лиц, для которых является обязательным исполнение требований правил благоустройства. ГрК РФ прямо указывает на обязательность правил благоустройства для лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения. При этом понятие "сооружение" следует толковать широко - как результат строительства, имеющий любое назначение (п. 23 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"). Также следует толковать широко понятие "лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения" - это может быть собственник недвижимости, арендатор, иной владелец или пользователь, обслуживающая или управляющая компания и т.д.
Правила благоустройства содержат обязательные требования и поэтому могут ограничивать свободу усмотрения владельцев недвижимости, налагать на граждан и организации дополнительные обязанности. Было нехарактерным для последних десятилетий допускать в законах возможность установления органами местного самоуправления по своему усмотрению дополнительных обязанностей и финансовых обременений для граждан и организаций. Поэтому уточнение пределов компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства явилось сложным в юридическом отношении процессом.
Как отмечает А.В. Мадьярова, благоустройство оказалось одной из самых проблемных сфер компетенции местного самоуправления. С одной стороны, формально это практически единственная действительно самостоятельная область муниципально-правового регулирования и управления и предмет исключительного ведения муниципальных образований, с другой - сфера, где предмет и пределы муниципально-правового регулирования наиболее расплывчаты <2>.
--------------------------------
<2> Мадьярова А.В. Предмет и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства: проблемы и пути решения // Практика муниципального управления. 2015. N 8. С. 47 - 56; N 9. С. 57 - 63; N 10. С. 40 - 46.
Не вызывает сомнения сама по себе возможность возложения на собственников недвижимости отдельных обязанностей по благоустройству принадлежащих им земельных участков и прилегающих к объекту недвижимости территорий. Однако хозяйствующий субъект, приобретая в собственность или получая в аренду здание или иной объект недвижимости, спроектированный, построенный и введенный в эксплуатацию в установленном порядке и с соблюдением всех действовавших на тот момент требований, должен при составлении бизнес-плана по использованию указанного объекта недвижимости иметь гарантии того, что вновь утвержденные на муниципальном уровне правила благоустройства не повлекут для него необходимость реконструкции соответствующего объекта либо появление ограничений в его использовании, существенное удорожание содержания этого имущества и прилегающей к нему территории.
К полномочиям органов местного самоуправления относится регулирование вопросов: внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства (достаточно широкое понятие согласно п. 38 ст. 1 ГрК РФ, включающее планировочные, конструктивные устройства, различные виды оборудования и т.д.); участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков в содержании прилегающих территорий (п. 2, 3, 13 ч. 2 ст. 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ). При этом определение границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта РФ, также является прерогативой органов местного самоуправления (п. 14 ч. 2 ст. 45.1).
Неопределенность в содержании и пределах компетенции муниципального нормотворчества (какие именно дополнительные требования и сопряженные с ними финансовые обременения могут быть установлены для собственников недвижимости) порождает судебные споры, число которых продолжает расти несмотря на все попытки судов выработать универсальные подходы к регулированию благоустройства.
Верховный Суд РФ в ряде своих решений по конкретным делам разъяснил подходы к разграничению предметов регулирования муниципальных нормативных правовых актов по вопросам благоустройства, с одной стороны, и актов технического регулирования, правил устройства и эксплуатации отдельных объектов, документов по стандартизации и иных специальных государственных нормативных актов, с другой стороны.
Так, в Определении Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. N 2-АПА19-8 было указано, что требования к уборке контейнерных площадок для накопления твердых коммунальных отходов относятся к требованиям по благоустройству территории и являются нормами, регулирующими порядок благоустройства, а не нормами, регламентирующими порядок обращения с твердыми коммунальными отходами. При этом, как было отмечено в Определении Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. N 56-АПА19-23, правила благоустройства не могут определять перечень способов осуществления сбора либо накопления твердых коммунальных отходов (если при этом не воспроизводятся дословно положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу), поскольку правовое регулирование данных вопросов осуществляется Правительством РФ на основании Федерального закона "Об отходах производства и потребления".
В Определении Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. N 69-АПА19-5 было указано, что федеральные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы технического регулирования, регламентируют не отношения в сфере благоустройства, а вопросы, касающиеся эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения сохранности и содержания жилищного фонда, обеспечения санитарного состояния территорий населенных мест, жилых и гражданских зданий. Следовательно, указанные федеральные нормативные правовые акты и правила благоустройства регулируют разные отношения.
В Определении Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 41-АПГ18-23 было отмечено, что правила благоустройства следует считать принятыми в пределах компетенции местного самоуправления, если они регулируют один из вопросов благоустройства и при этом не затрагивают отношения, подлежащие регулированию федеральными нормативными правовыми актами, например отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
В Определении Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N 14-АПА19-2 было отмечено, что правила благоустройства не устанавливают обязательные требования к зданиям, сооружениям, иным конструкциям, строительству, проектированию и иным процессам, которые подлежат установлению на основании Федерального закона "О техническом регулировании", они устанавливают исключительно требования к благоустройству территорий.
Такая практика Верховного Суда РФ, защищающая право органов местного самоуправления самостоятельно определять требования к благоустройству и зачастую предполагающая пересмотр решений нижестоящих судов, которыми правила благоустройства признавались недействующими, принятыми с превышением компетенции органов местного самоуправления или в нарушение требований федеральных нормативных актов, исходит из необходимости разграничения предметов регулирования муниципальных нормативных актов в сфере благоустройства и федеральных документов, устанавливающих специальные требования к объектам и процессам, в том числе в сфере технического регулирования. По сути, главная позиция в этой практике состоит в том, что такие муниципальные акты нельзя признавать противоречащими указанным федеральным документам, если они регулируют разные отношения.
Однако нам представляется правильным вывод А.В. Мадьяровой о том, что правила благоустройства неизбежно будут затрагивать вопросы, которые являются предметом регулирования градостроительного и иного законодательства. Никто не знает, где заканчивается благоустройство и начинается градостроительство, архитектура, природопользование и экология, санитарно-эпидемиологическое благополучие, автодорожная деятельность и дорожное движение, размещение рекламных конструкций, транспортное обслуживание и т.д. Следует исходить из того, что благоустройство - это не какая-то другая по отношению к названным сферам особая область правоотношений. Это их продолжение, развитие и реализация на муниципальном уровне. Вероятно, предметно отграничить сферу благоустройства от иных вышеназванных сфер не представляется возможным <3>.
--------------------------------
<3> Мадьярова А.В. Указ. соч.
Этот вывод находит подтверждение в законах и юридической практике. ГрК РФ рассматривает благоустройство территории именно как вид осуществления градостроительной деятельности (п. 1 ст. 1), отношения в сфере благоустройства являются неотъемлемой частью градостроительных отношений. Усилия судебных органов способны решить частные задачи проверки муниципальных правил благоустройства на предмет их вторжения в сферу гражданского права, технического регулирования или иных предметов ведения Федерального центра, но не выработать универсальный подход к разграничению отношений благоустройства, с одной стороны, и градостроительных, земельных, санитарных, природоохранных, дорожных и иных правоотношений, с другой стороны.
А.В. Мадьярова отстаивает предусмотренные действующей правовой моделью широкие полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства, указывает на недопустимость "обнуления" этих полномочий на том основании, что соответствующие отношения подлежат нормированию государственными документами. Однако ее выводы о том, что в разграничении полномочий невозможен универсальный подход и необходимо "точечно" определять полномочия органов местного самоуправления по правовому регулированию отношений на стыке благоустройства с другими сферами <4>, фактически подтверждают, что действующая модель крайне далека от совершенства и нуждается в серьезной коррекции.
--------------------------------
<4> Мадьярова А.В. Указ. соч.
Так называемый точечный подход предполагает необходимость отказа от открытого перечня полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства (когда закон определяет лишь вопросы, подлежащие регулированию правилами благоустройства, но не перечень конкретных требований и условий, которые могут вводиться на муниципальном уровне) и переход к качественно иной модели, когда в земельном, градостроительном, природоохранном, санитарном, дорожном и ином отраслевом законодательстве будет установлен закрытый перечень допустимых решений органов местного самоуправления. Это неизбежно повлечет если не "обнуление", то радикальное сокращение регулятивных полномочий органов местного самоуправления, поскольку в федеральных законах невозможно подробно прописать все решения, допустимые в сфере благоустройства.
Иной точечный подход, когда каждый нюанс в части полномочий органов местного самоуправления по регулированию благоустройства может быть установлен только через судебную практику по делам об оспаривании правил благоустройства, нельзя признать правильным. И долго такое положение вещей сохраняться не может. Нельзя признать нормальным, например, что спор ТСЖ "Мирный" и ООО "Быстрое питание" с органами местного самоуправления г. Перми, издавшими правила благоустройства соответствующей территории, в течение нескольких лет многократно рассматривается Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ. С учетом имеющегося в стране общего числа подобных заявителей высокие судебные инстанции не в состоянии выработать правовые позиции по всем нюансам благоустройства.
На наш взгляд, возможен качественно иной - универсальный, а не точечный подход к рассматриваемой проблеме. Конкретные предложения на этот счет даны по итогам правового анализа в конце настоящей статьи.
Нельзя не отметить правовые позиции, касающиеся полномочий органов местного самоуправления по утверждению правил благоустройства, которые были выражены Конституционным Судом РФ в Определениях от 5 декабря 2019 г. N 3273-О и N 3274-О, Постановлении от 19 апреля 2021 г. N 14-П, Определении от 10 марта 2022 г. N 498-О-Р и других актах. В кратком изложении общие, а не относящиеся к отдельному частному вопросу правовые позиции сводятся к следующему.
Правовое регулирование в сфере благоустройства, если оно сопряжено с ограничением права частной собственности и отдельных составляющих его правомочий, должно отвечать требованиям об ограничении конституционных прав и свобод только на основе федерального закона, справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), не иметь обратной силы и не затрагивать само существо данного конституционного права. Федеральный закон N 131-ФЗ, закрепляя в ч. 1 ст. 2 понятие правил благоустройства, исходит из того, что требования к благоустройству устанавливаются не произвольно, а на основе федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ.
Воспроизведение в муниципальном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности такого муниципального акта. Возможно отражение в правилах благоустройства требований, установленных на федеральном уровне, если при этом дополнительно не ограничиваются права и законные интересы собственников, хозяйствующих субъектов и иных лиц.
Отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер, в связи с чем соответствующие правовые нормы закреплены в земельном, градостроительном законодательстве, а также законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, экологической и пожарной безопасности. Вместе с тем решение вопросов благоустройства не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления, по сути, неограниченных регулятивных полномочий.
Утверждаемые муниципальным правовым актом правила благоустройства могут как воспроизводить обязательные требования, предусмотренные в нормативных правовых актах, принятых уполномоченными федеральными органами государственной власти (строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные), так и предусматривать дополнительные требования при условии, что таковые: во-первых, непосредственно направлены на решение вопросов благоустройства территории и, во-вторых, не представляют собой ограничения (запреты) на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью <5>.
--------------------------------
<5> Подробнее см. указанные акты Конституционного Суда РФ.
На основе изложенных правовых позиций - в целом благожелательных по отношению к органам местного самоуправления и в то же время твердых в части недопустимости ограничения свободы экономической деятельности, иных прав и свобод без установленных федеральным законом оснований - Конституционный Суд сделал ряд конкретных (частных) выводов о пределах полномочий органов местного самоуправления. Например, правила благоустройства могут устанавливать требования к удаленности нестационарных торговых объектов от жилых зданий. Однако это именно частные выводы, но не универсальные правила, однозначно и конкретно определяющие, что еще могут или не могут устанавливать органы местного самоуправления в нормативных актах по благоустройству.
На наш взгляд, сегодня требуется существенная коррекция самой модели задания полномочий органов местного самоуправления по регулированию благоустройства. Могут быть высказаны следующие предложения на этот счет.
Из анализа правил благоустройства, принятых в разных регионах страны и на разных уровнях местного самоуправления, отчетливо видно, что эти правила обычно пишутся в муниципалитетах не с нуля, а на основе существующих федеральных нормативных и методических документов, устанавливающих требования или рекомендации по рациональному землепользованию, планировке территорий, устройству зон отдыха, дорог, спортивных площадок и сооружений, иных территорий общего пользования, озеленению, санитарно-эпидемиологическому благополучию, пожарной безопасности и т.д. В подавляющем большинстве случаев дословные формулировки из правил благоустройства удается найти в тех или иных федеральных документах прошлых лет. И это не удивительно. У муниципалитетов сегодня нет собственных кадров, способных выработать научные подходы и рациональные практические решения в сфере благоустройства, а также нет финансов для привлечения к этой работе специалистов высокой квалификации.
Такие кадры и профильные организации, успешно занимающиеся научной и прикладной работой в сфере рациональной организации благоустройства, есть на федеральном уровне. Именно на федеральном уровне следует разрабатывать модельные решения в сфере благоустройства. Они могут иметь вид национальных стандартов по благоустройству или иных документов по стандартизации (ст. 14 - 17 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации"). Национальные стандарты проходят обсуждение и регистрацию в установленном порядке и применяются сегодня на добровольной основе (ст. 24, 26, 29 указанного Федерального закона). Органы местного самоуправления при разработке правил благоустройства смогут выбирать подходящие для муниципального образования положения национальных стандартов.
Эта работа не будет сложной и затратной для Федерального центра. Так, например, достаточно быстро была решена поставленная задача разработки с учетом лучших мировых практик в области городского планирования методического документа "Стандарт комплексного развития территорий" <6>. На самом деле большинство вопросов, которые должны решаться при разработке на муниципальном уровне правил благоустройства, уже решены в существующих федеральных документах. Надо лишь систематизировать и при необходимости обновить соответствующие положения, свести их в систему документов по стандартизации. Во всяком случае это проще, чем уточнять допустимость тех или иных решений по благоустройству, принимаемых в муниципалитетах, через решения высоких судебных инстанций.
--------------------------------
<6> Паспорт национального проекта "Жилье и городская среда" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, Протокол от 24.12.2018 N 16) // СПС "КонсультантПлюс".
Утверждаемые на муниципальном уровне правила благоустройства, основанные на национальных стандартах по благоустройству, будут переводить их требования из разряда применяемых на добровольной основе в разряд обязательных на территории муниципального образования. Соответствующие стандарты или извлечения из них могут становиться приложениями к правилам благоустройства, размещаться для всеобщего сведения на официальных сайтах органов местного самоуправления.
Главное в такой модели, чтобы в федеральном законе было закреплено, что обязательные для собственников недвижимости и иных лиц требования, соблюдение которых сопряжено для указанных лиц с финансовыми затратами или ограничениями в деятельности либо может проверяться контрольно-надзорными органами, в том числе в целях привлечения к административной ответственности, могут включаться в правила благоустройства только в двух случаях:
1) когда такие требования установлены в качестве обязательных требований в технических регламентах либо сводах правил, утвержденных уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов;
2) когда такие требования предусмотрены в качестве добровольно применяемых требований в национальных стандартах по благоустройству или иных государственных документах по стандартизации, зарегистрированных в Федеральном информационном фонде стандартов.
То есть необходим позитивный способ задания компетенции органов местного самоуправления (допустимы лишь те решения, которые предусмотрены документами федерального уровня) в части установления требований по благоустройству, обязательных для граждан и юридических лиц. Только это завершит споры по поводу пределов компетенции органов местного самоуправления в данной сфере. При этом в той части, в которой правила благоустройства устанавливают планы благоустройства и обязанности органов местного самоуправления, подведомственных им муниципальных организаций, подрядных организаций, осуществляющих благоустройство по заданию муниципалитета, позитивный способ задания компетенции не нужен. В этой части правила благоустройства могут устанавливать все, что прямо не запрещено законом и не противоречит ему.
Такая модель может также предполагать, что в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, субъектами РФ могут дополнительно разрабатываться региональные стандарты по благоустройству.
Можно предвидеть критику данных предложений как ограничивающих права органов местного самоуправления, свободу их деятельности и т.п. На самом деле это не так. Это не ограничение прав местного самоуправления, а рациональное решение проблемы в интересах дела. Это защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц от появления в сфере благоустройства непродуманных, необоснованных, зачастую неоптимальных решений, влекущих ограничения, финансовые издержки, массовое неисполнение установленных требований, судебные споры и т.д. И это существенная помощь органам местного самоуправления в подготовке обоснованных и рациональных правил благоустройства.
Это также отнюдь не "причесывание под одну гребенку" разных муниципалитетов. Национальные стандарты по благоустройству могут быть дифференцированными по географическим, климатическим, демографическим, иным параметрам, по категориям земель в зависимости от их целевого назначения, разрешенного использования земель, зонирования территорий. Они могут содержать альтернативные варианты решений в сфере благоустройства на выбор органов местного самоуправления, гибкие положения с возможностью их адаптации к специфике муниципального образования, выбора конкретных параметров из возможного диапазона и т.п.
И в этом случае не будет получаться то, что сплошь и рядом имеет место сегодня. Когда правила благоустройства, предназначенные для одних территорий, в силу непродуманности или отсутствия на муниципальном уровне должной юридической квалификации проецируются на совсем иные территории, для которых они явно не предназначены. Например, правила благоустройства возлагают на владельцев земельных участков обязанность по кошению травы и устанавливают требования к высоте травы на газонах. При этом на практике оказывается, что подобные требования, уместные для территорий общего пользования в населенных пунктах, распространяются на частные огороды, находящиеся в удалении от населенных пунктов, поскольку требования по благоустройству не содержат необходимой дифференциации их действия в пространстве и по кругу лиц.
Вводить предлагаемую модель регулирования благоустройства можно постепенно. По мере утверждения национальных стандартов по благоустройству органам местного самоуправления может даваться срок на приведение правил благоустройства в соответствие с ними.
Сложно предугадать, пойдет ли практика по пути разработки на федеральном уровне документов по стандартизации в сфере благоустройства. Однако в той или иной форме тенденция расширения государственного нормирования в сфере благоустройства неизбежно проявится. Не может долго сохраняться сегодняшнее положение дел, когда пределы и содержание полномочий органов местного самоуправления по установлению обязательных требований в сфере благоустройства являются юридически неопределенными.
