В научной литературе, посвященной функциональной характеристике различных публично-властных институтов государства, встречаются разнообразные варианты употребляемых терминов: функции публичной власти, функции органов публичной власти, публичные функции <1>. Кроме того, в теории права, отраслях публично-правовых наук традиционно рассматриваются функции государства, функции органов государства, функции местного самоуправления и т.п.
--------------------------------
<1> Белоусова Е.В. Частноправовые аспекты при реализации публичных функций органами публичной власти // Административное и муниципальное право. 2014. N 12(84). С. 1271 - 1276; Мальцев Н.Л. К вопросу о понятии "функции публичной власти" // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2009. Вып. 1(3). С. 25 - 33; Матейкович М.С., Вергун А.М. Государственные, муниципальные услуги и функции органов публичной власти: соотношение понятий // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 5. С. 25 - 29; Упоров И.В. Понятие охраны общественного порядка как функции публичной власти: историко-теоретический и правовой аспекты // Современная научная мысль. 2018. N 1. С. 160 - 166 и др.
Существует также множество вариантов определений понятия "функция". Применительно к рассматриваемой тематике будем исходить из понимания функции как основного направления деятельности субъекта публичной власти, направленного на достижение его целей и задач в сфере публичного управления, в которых выражаются его сущность и социальное предназначение.
Вместе с тем в науке административного права функции часто определяются как вид деятельности (действий) органов власти. К примеру, Б.В. Россинский отмечает, что "управленческие действия, присущие органам исполнительной власти, которые принято называть функциями государственного управления, в большинстве случаев применяются и в управленческой деятельности других ветвей власти, иных государственных органов. <...> Мы, выделяя 10 функций государственного управления, к ним относим: анализ; прогнозирование; выработку государственной политики; планирование; регулирование; организацию; распорядительство; координацию; контроль; надзор" <2>.
--------------------------------
<2> Россинский Б.В. Роль системы публичной власти в реализации функций государственного управления // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2022. N 4. С. 78.
В этих на первый взгляд отличающихся подходах к определению и видам функций органов публичной власти нет противоречия. В широком смысле функции органов государственной власти и органов местного самоуправления есть направления их деятельности. В то же время объективно существует определенный набор видов деятельности, позволяющих данным органам обеспечивать осуществление своих основных функций. Подобные виды деятельности носят обеспечивающий, "технологический" характер по отношению к основным, первичным функциям. Их можно считать функциями органов публичной власти в узком смысле слова, присущими в той или иной степени всем органам государственной власти и органам местного самоуправления.
После внесения в 2020 г. поправок в Конституцию Российской Федерации (далее - Конституция РФ) категории "публичная власть", "система публичной власти" вместе с понятием "функции" стали конституционными терминами. Так, в ст. 129 говорится, что полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. В ст. 133 закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами <3>.
--------------------------------
<3> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, право органов местного самоуправления на судебную защиту обусловлено осуществлением публичных функций во взаимодействии с органами государственной власти. Этим обусловлена необходимость уточнения как минимум следующих вопросов:
- что понимается под публичными функциями;
- необходима ли легализация понятия и видов публичных функций в качестве основания реализации конституционной гарантии органов местного самоуправления на судебную защиту;
- необходимо ли выделение публичных функций, которые реализуются органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти.
Подчеркнем, что предлагаемые ниже тезисные суждения по поводу указанных вопросов являются скорее приглашением к научной дискуссии, нежели окончательными и бесспорными выводами.
1. О соотношении понятий "функции публичной власти", "функции органов публичной власти", "публичные функции" в целях их корректного употребления
Функции публичной власти. При рассмотрении публичной власти как субъекта, наделенного функциями, следует исходить, во-первых, из того, что власть - это определенное качество, свойство субъекта, "право и возможность подчинять кого-нибудь/что-нибудь своей воле, распоряжаться действиями кого-нибудь" <4>, во-вторых, из конституционного принципа народовластия, т.е. принадлежности народу всей, в том числе и публичной, власти, реализуемой территориальными публичными коллективами <5>. Власть народа является необходимым инструментом для упорядочения его жизни, управления своими делами на территории государства. В данном контексте можно говорить об определенной синонимичности понятий "функции публичной власти" и "функции государства". "Достижение целей государства обеспечивается деятельностью всей публичной власти. Из этого вытекают ее функции и полномочия. В указанном аспекте сама публичная власть предстает как основополагающая функция государственно-организованного общества" <6>.
--------------------------------
<4> URL: https://znachenie-slova.ru/власть.
<5> См.: Чиркин В.Е. Публичная власть. М.: Юрист, 2005. С. 7.
<6> Грачев Н.И. Основные функции государства, верховной власти и государственного аппарата: критерии разграничения и политико-правовое содержание // Российский журнал правовых исследований. 2019. Т. 6. N 2(19). С. 142 - 143.
Поэтому функции публичной власти - это осуществление публичного управления, которое, в свою очередь, не может осуществляться без наличия публичной власти. Конкретные функции государства (публичной власти) принадлежат системе публичной власти, реализуются совокупностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Функции органов публичной власти. Функциональная характеристика органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма подробно проанализирована в публично-правовой науке, выделено и описано множество видов функций, осуществляемых различными субъектами публично-властных отношений, поэтому нет необходимости повторяться по этому поводу. Согласны с Н.И. Грачевым в том, что функции могут быть классифицированы по самым различным основаниям: на внутренние и внешние; основные и не основные (вспомогательные); экономические, социальные, культурные, административно-политические и др. При универсальности деятельности государственной власти научное притязание на их общеобязательную классификацию практически невозможно. Эти сферы и отрасли, во-первых, чрезвычайно многочисленны, а во-вторых, могут быть весьма изменчивы и разнообразны <7>.
--------------------------------
<7> Там же. С. 144.
Таким образом, в сфере публично-властных отношений более корректным представляется термин "функции органов публичной власти" как основные направления их деятельности по реализации закрепленных в нормативных правовых актах целей и задач, с уточнением при необходимости конкретного вида органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Публичные функции. Закрепление в Конституции РФ термина "публичные функции" делает необходимым уточнение его содержания с учетом той роли, которую он выполняет в отношениях по реализации конституционных гарантий органов местного самоуправления на судебную защиту. Все ли функции органов публичной власти можно считать публичными функциями, т.е. являются ли эти выражения синонимами? Как известно, публичные функции могут осуществляться не только органами публичной власти, но и иными организациями, что отмечалось и в решениях Конституционного Суда РФ <8>. Если орган местного самоуправления осуществляет публичную функцию во взаимодействии с какой-то некоммерческой организацией, которой она передана, эта ситуация подпадает под действие нормы ст. 133 Конституции РФ? Могут ли у органа публичной власти быть функции, направленные на удовлетворение не публично-правового, а частноправового интереса? Например, М.В. Рубцова пишет следующее: "При реализации иных государственных, муниципальных функций (не услуг) заявление (запрос) не требуется, и взаимодействие органа публичной власти, его учреждений происходит с неопределенным кругом лиц либо в отношении определенного лица, если реализуется функция контроля (надзора)" <9>.
--------------------------------
<8> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П, от 19 декабря 2005 г. N 12-П; Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О и др. // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Рубцова М.В. Правовые проблемы разграничения государственных услуг и государственных функций в российском законодательстве при осуществлении прокурорского надзора // Российская юстиция. 2017. N 11. С. 52.
Полагаем, что в случае с контрольной (надзорной) функцией, в частности с прокурорским надзором, даже в отношении отдельного частного лица речь идет о публичной функции, поскольку она осуществляется в целях защиты интересов общества от неправомерных деяний.
По поводу понятия публичных функций А.Н. Писарев говорит: "...в действующем законодательстве должна быть дана дефиниция конституционному понятию "публичные функции органов местного самоуправления и органов государственной власти" как общественно полезной деятельности, направленной на эффективное решение вопросов местного значения, оказание публичных услуг, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований, а также обеспечением гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Невыполнение такого рода публичных функций органами государственной власти может быть признано действующим законодательством в качестве основания для обращения органа местного самоуправления в суд с соответствующим административным исковым заявлением" <10>.
--------------------------------
<10> Писарев А.Н. Право местного самоуправления на судебную защиту в свете поправок к Конституции 2020 г. о единой системе и функциях органов публичной власти // Российское правосудие. 2022. N 8. С. 59.
Соглашаясь с тем, что важнейшим критерием публичных функций является их общественная полезность, направленность на обеспечение публичных интересов граждан, вместе с тем хотелось бы обратить внимание на некоторые моменты. Предложенная дефиниция публичных функций предполагает деятельность, связанную с решением вопросов местного значения. Но обеспечение гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства не может быть функцией местного самоуправления, поскольку пределы власти органов местного самоуправления ограничены территорией муниципального образования. Обеспечить подобную гарантию могут и должны органы государственной власти. Органы местного самоуправления, исходя из их конституционного предназначения решать вопросы местного значения, занимаются обеспечением непосредственной жизнедеятельности населения на своей территории.
Кроме того, совместная деятельность, взаимодействие органов муниципальной и государственной власти могут происходить в процессе осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а не только решения вопросов местного значения.
Вышеназванные и иные вопросы свидетельствуют о том, что конституционный термин "публичные функции" нуждается в уточнении его содержательного наполнения.
2. О возможных вариантах легализации понятия "публичные функции органов местного самоуправления" и их видов
Единство системы публичной власти предполагает наличие общих функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. В то же время, учитывая особенности данных самостоятельных форм публичной власти, каждая из них обладает собственными функциями. По мнению А.П. Алексеева, в соотношении функций государства и функций местного самоуправления с учетом двойственной социально-юридической природы последнего необходимо выделить две группы его функций: функции, являющиеся, по сути, продолжением соответствующих функций государства, и функции, отражающие исключительно специфику местного самоуправления, причем эта специфика влияет на обе указанные группы функций. При реализации функций, производных от государственных, субъекты местного самоуправления должны иметь определенную самостоятельность, принимать во внимание местные условия, свободу действия в предусмотренных рамках. Это можно определить как разделение общей функции по уровням управления... Такое понимание функционального назначения института местного самоуправления позволяет выработать как механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, так и функционально-компетенционное разделение их правового статуса, выраженное в определении структуры полномочий для каждого уровня власти <11>.
--------------------------------
<11> Алексеев А.П. О функциональном назначении МСУ // Вестник Волгоградской академии МВД РФ. 2018. N 3. С. 42.
Полагая обоснованной необходимость легального определения публичных функций органов местного самоуправления в качестве надлежащего правового обоснования реализации их конституционной гарантии на судебную защиту, считаем возможными для этого следующие варианты.
1. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", проект которого принят в первом чтении <12> (далее - Закон о местном самоуправлении), закрепить публичные функции, связанные с решением вопросов местного значения, реализуемые совместно (во взаимодействии) с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Конкретные полномочия по осуществлению данных функций должны содержаться в отраслевых законах, разграничивающих компетенцию органов публичной власти различного уровня в определенных сферах общественных отношений.
--------------------------------
<12> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8.
Остальные направления публично-властной деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются ими самостоятельно, в пределах собственных полномочий, установленных Федеральным законом о местном самоуправлении.
2. Закон о местном самоуправлении закрепляет перечень собственных публичных функций органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также необходимые для их осуществления полномочия. Вмешательство в эту деятельность со стороны органов государственной власти не допускается.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в части вопросов местного значения в иных сферах (областях) общественных отношений устанавливаются отраслевыми федеральными законами. Таким образом, возникает совместная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в конкретной сфере (области) общественных отношений в пределах полномочий, установленных федеральными законами, что и будет относиться к публичным функциям, реализуемым органами местного самоуправления совместно (во взаимодействии) с органами государственной власти. У каждого субъекта такой деятельности будет конкретное представление о круге своих обязанностей, нарушение которых станет основанием для судебного взыскания понесенного ущерба.
При реализации любого из предложенных вариантов отпадает необходимость в дальнейшем существовании института перераспределения полномочий, который негативно оценивается многими представителями муниципально-правовой науки, не говоря уже о предложенном в проекте закона о местном самоуправлении варианте "плавающих полномочий" по решению вопросов местного значения, которые должны передаваться органам местного самоуправления специальными законами субъектов РФ. Если эти полномочия будут отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов РФ федеральным законом, то их передача при необходимости органам местного самоуправления законом субъекта РФ вполне будет соответствовать ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
В проекте Закона о местном самоуправлении содержится гл. 4 "Функциональные основы организации местного самоуправления". В ней закрепляются полномочия органов местного самоуправления, регулируются вопросы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, перераспределения полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, однако о функциях местного самоуправления не сказано ничего. Полагаем целесообразным привести содержание данной главы в соответствие с ее названием, учитывая актуальность указанной тематики, и закрепить в ней публичные функции местного самоуправления.
Вопрос о содержании публичных функций местного самоуправления, как совместных, так и собственных, требует отдельного детального рассмотрения, с учетом уже имеющихся в науке муниципального права предложений по этому поводу, и выходит за рамки данной публикации.
