Строительство под вопросом…Если проектная документация противоречит генплану города

Представляется, что данное дело, в котором девелоперу было отказано в строительстве многоквартирных жилых домов при имеющемся градостроительном плане земельного участка (далее – ГПЗУ), может задать иное направление развития судебной практики.
С одной стороны, иерархия градостроительной документации является очевидной и закреплена в ГрК. Градостроительная «матрешка» (Генплан – Правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) – проект планировки территории – вид разрешенного использования участка) и правило об обязательном соответствии нижестоящих регламентов вышестоящему документу являются императивом, на основании которого обеспечивается устойчивое развитие территории.
С другой стороны – не стоит нивелировать значение ГПЗУ как документа, определяющего возможные параметры строительства объекта. Градостроительный план выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объекта капстроительства в границах участка.
Статья 51 ГРК предусматривает право уполномоченного органа на отказ в выдаче разрешения на строительство (далее – РНС) исключительно в случае несоответствия представленной документации требованиям, установленным на дату выдачи ГПЗУ, а также разрешенному использованию участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ и действующим на дату выдачи разрешения. Иные несоответствия не должны препятствовать осуществлению строительства и выдаче соответствующего разрешения.
При этом градостроительные регламенты, установленные для функциональной зоны по Генплану, не являются ограничениями, указанными ст. 51 ГРК. Так, согласно позиции, изложенной в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам ВС от 12 августа 2020 г. № 18-КАД20-10-К4, несоответствие документов, представленных для получения разрешения на строительство, генеральному плану не является основанием для отказа в выдаче разрешения: генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим принципиальное направление развития территории муниципального образования, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом утверждение границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Таким образом, положения генерального плана к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий по реализации документов территориального планирования.
На возможность несоответствия параметров строительства, отраженных в выданном РНС, функциональным зонам, установленным в Генплане, указал Верховный Суд и в Кассационном определении от 22 марта 2023 г. № 18-КАД22-72-К4. При рассмотрении спора приоритет был отдан виду разрешенного использования участка, который был установлен задолго до принятия Генплана и ПЗЗ.
Аналогичную позицию занимает ВС и в случае несоответствия проектной документации, подготовленной на основании ГПЗУ, правилам землепользования и застройки, полагая, что основания для отказа в выдаче разрешения на строительство в данном случае отсутствуют (Определение от 17 мая 2023 г. № 303-ЭС23-6166 по делу № А51-9927/2022): ПЗЗ входит в число источников информации для подготовки ГПЗУ. Таким образом, именно ГПЗУ определяет возможность строительства того или иного объекта недвижимости на конкретном земельном участке в соответствии с действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Несоответствие приложенного к заявлению ГПЗУ правилам землепользования и застройки в перечень оснований отказа, предусмотренных ст. 51 ГРК РФ, не включено.
Несколько сложнее обстоят дела с выдачей разрешений на строительство при несоответствии проектной документации, подготовленной на основании ГПЗУ, документации по планировке территории.
В судебной практике наблюдается неоднозначность позиций, что делает текущее состояние девелоперского рынка все более непредсказуемым, ведет к удорожанию строительства и порождает дополнительные риски.
Так, суды кассационных инстанций встали на сторону застройщика в спорах с уполномоченными органами, указав, что ГПЗУ и вид разрешенного использования спорных участков допускают возможность строительства запроектированных застройщиком объектов
В рамках противоположной судебной практики суд отдал предпочтение документации по планировке территории как «документу, устанавливающему параметры строительства и конкретизирующему порядок застройки земельного участка». Согласно позиции суда «проект планировки территории является безусловным градостроительным ограничением, обязательным к исполнению при проектировании ОКС. Следовательно, несоответствие объекта, предполагаемого к строительству, таким требованиям является основанием для отказа в выдаче РНС, предусмотренного ч. 13 ст. 51 ГрК РФ.
Таким образом, изложенная в Определении ВС № 304-ЭС24-4763 позиция, в которой ВС, обосновывая правомерность доводов уполномоченного органа в пользу отказа в выдаче разрешения на строительство, указал на несоответствие проектной документации застройщика виду разрешенного строительства участка (при этом одностороннее изменение Росреестром указанного вида разрешенного строительства признано в рамках иного судебного спора незаконным), представляется неоднозначной. Также считаю спорным и довод Суда о том, что в качестве ограничения необходимо рассматривать планируемое включение участка в состав особо охраняемой природной территории, поскольку на момент обращения застройщика за получением разрешения на строительство соответствующего решения уполномоченного органа о создании особо охраняемой территории в надлежащей процедуре принято не было.