О некоторых вопросах оптимизации экономического развития муниципальных районов

«Естественный» путь решения проблемы: плюсы и минусы

В советской плановой экономике проблемы экономического развития мест­ных территорий практически не существовало. В то время государство центра­лизованно, иногда даже без учета экономических реалий, проводило политику комплексного развития всех территорий. В результате такой политики ко времени перестройки практически во всех регионах на местах (райцентрах, небольших городах и сельской местности) была создана комплексная производственная инфраструктура. Она включала в себя, помимо сельскохозяйственных предприя­тий, предприятия, перерабатывающие сельхозпродукцию, организации строи­тельной, транспортной сферы и др. Все они вместе с достаточно равномерно расположенными на территории страны крупными промышленными объектами, как правило, полностью обеспечивали занятость местного населения.

С переходом в 1990-е гг. российской экономики в рыночные условия данная инфраструктура была фактически разрушена. Новая политика федерального пра­вительства в сфере экономического развития территорий до сих пор не сфор­мирована. В этих условиях многие, прежде экономически активные регионы переживают экономический кризис. Особенно сложное экономическое положе­ние сложилось в отдаленных сельских территориях в нечерноземных регионах европейской части страны. Основным источником доходов трудоспособного на­селения, проживающего на таких территориях, является работа в бюджетных организациях, пенсионеров - пенсии. В результате наблюдается активный отток населения из таких мест, вплоть до их полного обезлюживания.

Руководители районного уровня этих территорий стоят перед непростой задачей сдерживания сложившейся кризисной тенденции и одновременно обеспечения экономического роста. Решение этой задачи осложняется недостаточностью финансовых средств в местных бюджетах, а созданная в России система перераспределения финансов между уровнями власти далека от со­вершенства.

В таких условиях наиболее естественным средством оживления экономиче­ской активности в районе представляется привлечение на его территорию новых промышленных предприятий. Следствием этого, как предполагается, должно стать увеличение занятости местного населения, рост доходов в местный бюджет. В та­ком направлении развития своих районов многие руководители муниципальных образований видят единственный путь их развития.

Однако анализ последствий такого «естественного» пути решения проблем экономического развития показывает, что они весьма неоднозначны. Более того, при определенном сочетании этих последствий результат такой политики развития местной территории может оказаться негативным уже в недалекой перспективе,

На примере муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области хотелось бы продемонстрировать все плюсы и минусы такого пути реше­ния проблемы экономического развития территорий, привести альтернативные пути ее решения.

ДЛЯ СПРАВКИ:

Муниципальное образование «Сафоновский район» расположено в центре Смоленской области. Через территорию района и город Сафоново проходит автодорога М 1 «Беларусь», расстояние до Смоленска - 97 км, до Москвы (пересечения с МКАД) - 280 км. Город рас­положен на притоке Днепра реке Вопец. Через город проходит железная дорога Москва -Минск, расстояние до Смоленска - 102 км и 300 км - до Москвы.

На севере район граничит с Холм-Жирковским, на востоке - с Вяземским, на юге - с Дорогобужским и на западе - с Ярцевским районами. Административным центром рай­онного муниципального образования является город Сафоново. Общая площадь муни­ципального образования составляет 225,8 тыс. га, в т. ч. Сафоновского района -222,9 тыс. га, города Сафоново в городской черте 2,9 тыс. га.

Речная сеть района густая, принадлежит бассейну реки Днепр. Она пересекает террито­рию района и течет с севера на юг. На территории района имеются искусственные водоемы общей площадью 314 га, под естественными водоемами - 82 га. Средняя лесистость рай­она составляет 45%.

Численность населения Сафоново составляла в 2012 г. около 45 тыс. жителей, что значи­тельно меньше, чем в начале 1990-х гг., когда она достигала 56 тыс. чел. В последние годы численность населения стабилизировалась и в настоящее время составляет около 61 тыс. чел. Произошло это, однако, за счет миграции населения из других регионов стра­ны и стран ближнего зарубежья. Демография собственного населения до сих пор характеризуется значительной диспропорцией между числом родившихся (574 чел. в 2011 г.) и числом умерших (1034 чел).

Численность занятых в организациях всех отраслей экономики составила в 2011 г. 14143 чел. Из них около 37% было занято на промышленных предприятиях, 16% - в системе образо­вания, около 10% - в здравоохранении и социальных услугах, более 7% - на транспорте и связи.

Экономический потенциал города Сафоново достаточно высок. Его основой является производственная сфера-химическая, электротехническая промышленность, машино­строение, приборостроение, легкая и пищевая. По состоянию на 2012 г. в городе насчи­тывается 22 промышленных предприятия. Наибольший удельный вес в объеме валовой продукции промышленности города занимают такие предприятия, как ООО «Авангард», 000 «Смолкабель», ОАО «Сафоновский электромашиностроительный завод», ОАО «Тепло-контроль». Своеобразной визитной карточкой города стала продукция ОАО «Сафоново-хлеб». В 2000-х гг. это было одно из самых динамично развивавшихся предприятий горо­да, продукция которого была включена в престижный перечень «100 лучших товаров России».

Достаточно велика активность населения в сфере малого предпринимательства. Так, по состоянию на 1 января 2012 г., в городе было зарегистрировано 526 малых предприятий и 1715 индивидуальных предпринимателей.

Состояние сельского хозяйства в районе можно охарактеризовать как неравномерное. В районе насчитывается 7 крупных и средних сельскохозяйственных предприятий (по состоянию на 1 января 2014 г.). Наряду с современным крупным молочным комплексом «Золотая нива» (около 2 тыс. коров) и такими хозяйствами, как ООО «Рыбковское» и СПК «Урицкого» значительные площади сельхозугодий не используются вообще. Общая площадь посевных угодий в районе составляет около 32 тыс. га.

Текущая стратегия развития района

Основным направлением перспективного развития города Сафоново (и рай­она) считается его дальнейшая индустриализация. Это понимание нашло свое от­ражение в существующем генеральном плане развития Сафоново, в обоснование которого поставлена задача всемерного развития промышленного потенциала Сафоново как основы его экономического развития.

В соответствии с этим значительные площади в черте города планируется выделить под новые промышленные площадки. В частности, предусматривается формирование новой производственной зоны площадью 51 га и новой произ­водственной площадки площадью 20 га. Насколько верна поставленная в ген­плане задача развития промышленного потенциала? Следует ли в дополнение к имеющимся в городе промышленным предприятиям привлекать инвестиции на строительство новых заводов и фабрик?

Акцент на развитии промышленного потенциала как основы стратегии экономического развития района может обернуться значительными негативный последствиями уже в недалеком будущем. При выборе данного пути основные риски сводятся к следующим:

1. в современных условиях нестабильной экономики, отсутствия четкой эко- номической политики государства промышленность будет источником кризиса. По мнению ряда экспертов, все предприятия за исключением работа ющих преимущественно на госзаказе, будут подвержены периодическим эко- номическим кризисам. Мировая экономика вступила в фазу неустойчивого развития, и ожидать существенного вклада промышленных предприятий в благосостояние города не придется. Ярким подтверждением этого является ситуация, сложившаяся во время кризиса 2009-2010 гг. Даже предприятия, работающие на госзаказе, в условиях нестабильности российского бюджета, большей частью зависимого от цен на нефть и мировой экономической конъюнктуры, не могут считаться до конца стабильной основой экономики района.

Динамика изменения объемов промышленного производства района за последние годы подтверждает этот вывод. Так, в 2012 г. объем производства (отгруженной продукции) в промышленности по крупным и средним предприятиям города в текущих ценах составил 7,3 млрд руб., что на 15,( выше уровня 2011 г. Уровень инфляции в 2012 г., по данным Госкомстата, ставил около 6,5%. Поэтому в реальных ценах рост объемов производства в 2012 г. составил около 9%. Если вычесть из данного показателя объемы производства на предприятиях, работающих в настоящее время преимуще ственно на госзаказе (основных таких предприятия два - ООО «Авангар, и ОАО «Гидрометприбор»), получим, что объем выпуска продукции предприятиями, работающими «в рыночных условиях», снизился за год на 3,5.

 В 2013 г. прирост производства в текущих ценах на всех промышленных предприятиях города составил 2,1%. Это означает, что с поправкой на уровень инфляции (составивший за год около 6,5%) в реальных ценах имело место падение объемов производства в размере около 4%. Падение производства на предприятиях, работающих «в рыночных условиях», было еще больше по некоторым оценкам, более 10%. Таким образом, несмотря на ввод новых предприятий, в целом по городу наблюдалось уменьшение объемов промышленного производства;

2. управление большинством вновь создаваемых промышленных предприятий осуществляется вне района. Оперативное управление такими предприятиями осуществляют наемные менеджеры с ограниченными функциями. Руководители вновь создаваемых предприятий на местах лишены, как правило, полномочий решать сколь-либо значимые финансовые вопросы. Поэтому активное вовлечение таких предприятий в жизнь города, связанное с определенными финансовыми расходами, будет крайне затруднено. Кроме того, стремление к сокращению издержек может побудить предприятия к замене труда местных работников на более дешевый труд мигрантов из стран ближнего за­рубежья;

3. в городе весьма неблагополучная экологическая ситуация и без новых промышленных предприятий. По мнению ряда экспертов, именно вредные производства и загрязненность окружающей среды во многом обуславливают тот факт, что в городе растет заболеваемость онкологией и другими болезнями, смертность превышает рождаемость, состояние здоровья детей неудовлетво­рительное. Руководитель местного отделения санэпидемнадзора в своем док­ладе, представленном на заседании городского совета в ноябре 2013 г., указал: «Ситуация в этой области характеризуется как весьма тревожная: сравнивая структуру состояния здоровья детей школьного и дошкольного возраста, четко вырисовывается динамика ухудшения состояния здоровья, указывающая на зна­чительное влияние неблагоприятных факторов окружающей среды и наслед­ственности. По состоянию на 2012 г., численность работающих на предприятиях города составляла 8629 чел., из них с вредными условиями труда - 4085 чел. (т. е. почти половина)».

Новые, недавно созданные на территории города предприятия эколо­гически небезопасные. Так, производство продукции на новом предпри­ятии (ООО «Технобит»), связанное с переработкой нефтепродуктов, относится к экологически вредным производствам. Недавно введенный в строй новый мясоперерабатывающий завод также не отличается экологической чистотой. К сожалению, именно в провинции, как правило, размещаются предприятия неблагополучные с экологической точки зрения - те, размещение которых в мегаполисах по экологическим причинам запрещено;

4. отсутствие высококвалифицированных кадров. Вполне резонный вопрос: кто будет работать на новых предприятиях? Профессии электрика, сварщика, слесаря, бульдозериста стали непопулярны среди молодежи. Конечно, в опре­деленной мере указанную проблему может решить рост заработной платы. В то же время одним из важных факторов, привлекающих инвесторов в российскую глубинку, является более низкий, чем в мегаполисах, уровень зарплат.

Лишившись такого преимущества, Сафоново потеряет свою инвестиционную привлекательность. Кроме того, при существующей системе налогообложения предприятие, находящееся на общем режиме налогообложения на каждый рубль, выплаченной работнику зарплаты, должно отдать государству около 80 коп. в виде различных налогов и сборов (НДФЛ, ЕСН, НДС, прочие). Поэтому рост заработной платы, особенно в трудозатратных производствах, оборачивается резким ростом себестоимости. Это, как следствие, сильно ухудшает конкурентные позиции пред­приятия в условиях и без того жесткой конкуренции в условиях стагнирующей российской экономики. Многие предприятия (работающие в условиях рынка, а не на госзаказах) в такой экономике задумываются не столько о развитии, сколь­ко о выживании. Наконец, рост зарплаты может ни к чему и не привести в от­сутствие высококвалифицированных кадров и эффективной системы профес­сиональной подготовки и переподготовки кадров.

Если не промышленность, тогда что может стать основой социально-эконо­мического развития территории? Чтобы ответить на этот вопрос, прежде всего обозначим принципы, которыми следует руководствоваться при определении перспективных направлений развития экономики района.

Основные принципы выбора направлений развития района

Что является важнейшей задачей экономического развития территории? Это обеспечение стабильности, а именно - поступательного, планомерного, без рыв­ков и резких колебаний ее развития. Причем это одинаково справедливо как в отношении муниципального образования, так и более крупных территориальных образований - региона или страны.

Проблема создания стабильных экономических систем в мировой экономи­ческой науке последних десятилетий приобрела настолько важное значение, что появился даже особый термин sustainable development (в переводе с англ. -«самоподдерживающее развитие»). Он характеризует ситуацию, когда источники экономического развития заложены уже в самой экономической системе.

Применительно к территории районного уровня это означает, что структура «стабильной» местной экономики (в т. ч. отраслевая), состав ее производственных ресурсов, человеческого потенциала должны строиться в соответствии с осо­быми принципами. В случае несоответствия экономической системы указанным принципам внутри нее останутся источники деструктивных сил, которые в даль­нейшем будут препятствовать ее развитию, значительно снижать эффективность проводимых местными властями мер по улучшению качества жизни населения на территории муниципального образования. К числу указанных принципов, которыми следует руководствоваться при разработке планов перспективного развития муниципального района, относятся:

1. возможность поступления максимальной суммы средств в доход­ную часть бюджета муниципального района. Основными частями доход­ной части бюджетов муниципального района из собственных источников явля­ются налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налоги с имущества физических и юридических лиц, включая землю. В связи с этим наиболее предпочтительны­ми для размещения на территории района с точки зрения максимизации по­ступления НДФЛ являются бюджетные организации.

По показателю земельного налога ситуация неоднозначна. Ставки налога на землю в городе для промышленных предприятий существенно выше, чем для земель под жилищной застройкой или под объектами социального на­значения (1,5% против 0,3% в год в зависимости от кадастровой стоимости). Однако потенциальные «потери» от использования запланированных под промышленные предприятия земель на жилищные нужды или под цели рек­реации могут быть покрыты полученными выгодами;

2. соблюдение требования экологической безопасности. При размещении на территории района новых субъектов социально-экономической деятель­ности должны строго соблюдаться требования экологической безопасности - безвредности деятельности вновь вводимого (или существующего) предприятия (организации) для человека и окружающей среды;

3. отсутствие вредных для здоровья человека условий труда. Предприятия (организации), размещаемые на территории, не должны либо должны содержать немного рабочих мест с вредными условиями труда;

4. деятельность субъекта должна способствовать нетто-притоку капитала на территорию района, что подразумевает два основных условия:

- средства от реализации продукции, должны расходоваться в максимально возможной степени на территории района. Это предполагает присутствие собственников или операторов предприятия на территории района;

- продукция или услуги, производимые предприятием (организацией) долж­ны быть востребованы и использованы на территории района так, чтобы средства от их реализации создавали в экономике района новые рабочие места;

5. фактическое управление предприятием должно находиться на территории района. Фактическое управление работой предприятия (организации) должно осуществляться органом управления, расположенным на территории района. Это позволит осуществлять более тесную и эффективную координацию действий местных властей и руководства предприятия (организации) в интересах мест­ного сообщества;

6. деятельность субъекта должна улучшать социально-демографическую ситуацию на территории района. Приоритет должен отдаваться предприяти­ям, создающим рабочие места в сельских поселениях в целях сохранения и раз­вития сельских территорий;

7. деятельность субъекта должна приводить к улучшению социальной струк­туры и росту человеческого потенциала на территории района. Более вы­сокий уровень развития человеческого потенциала (социальная активность населения, его ответственность, высокий уровень самосознания и низкий -склон­ности к правонарушениям и т. п.) при прочих равных условиях будет содейство­вать росту уровня жизни в данной местности.

«Естественный» не всегда единственный: альтернативная модель развития района

Ориентируясь на сформулированные выше принципы, наряду с существующей «промышленной» моделью развития района может быть предложена альтерна­тивная или «смешанная» модель. Основными направлениями перспективного развития экономики района в соответствии с ней должны стать:

1. возрождение и развитие сельскохозяйственных предприятий, привлечение на территорию района предприятий из сферы агросервиса;

2. развитие высших, воссоздание среднетехнических и профессиональных учебных заведений;

3. привлечение на территорию города и района предприятий и организаций со­циальной направленности: медицинских, лечебно-оздоровительных организа­ций и др.;

4. развитие рекреационной и туристической зон города и района;

5. развитие микрорайонов индивидуальной жилой постройки наряду с общим б;гоустройством территории города.

Использование всех имеющихся на территории района сельскохозяйственных угодий задача хоть и непростая, но выполнимая. Одним из проблемных вопросов, который предстоит решить, является вопрос собственности на землю. Однако, как показывает опыт других регионов, это решаемый вопрос. Создаваемые на территории района предприятия агросервиса (дилерские и снабженческие смогут в перспективе обслуживать не только предприятия Сафоновского района, но и соседних районов.

Создание организаций сферы высшего, среднетехнического и профессиональ ного образования - важнейшая задача. Создаваемые учебные заведения смогут готовить специалистов не только для района, но также для других муниципальных образований области. Имея в наличии производственную базу (в лице крупных предприятий), базу социальных учреждений, заведение начальной ступени университетского образования, представленное Сафоновским политехникумом, можно задуматься над организацией многопрофильного университета.

Привлечение на территорию города и района предприятий (организации социальной направленности, медицинских, лечебно-оздоровительных opганизаций и др. становится следствием сложившейся в настоящее время тенденции среди населения, которая заключается в стремлении пожилых людей после уход на пенсию переселиться из мегаполисов в более благоприятные в природно - климатическом и экологическом отношении районы. Эта тенденция за рубежом приняла уже вполне видимый характер. Например, в США значительная (около 14% от общего числа) часть округов страны (аналог наших районов) отнесены к числу «пенсионных». Как правило, они расположены в богатых природными достопримечательностями и благоприятных с экологической точки зрения мест­ностях. Пенсионеры мигрируют туда с целью временного (из северных штатов на периоды холодов) или на постоянное место жительства. Такие районы отличаются более высоким уровнем жизни и стабильностью по сравнению с прочими, С мигрантами в такие районы «поступают» стабильные доходы в виде их пен- сионных отчислений, которые расходуются на оплату услуг местной социально-экономической инфраструктуры.

Кроме того, индустрия санаторного обслуживания постепенно набирает в нашей стране все большую популярность среди широких слоев населения в т. ч. в части поддерживаемой государственной системой соцобеспечения! Поэтому предприятия этой отрасли уже в ближайшей перспективе при грамотном управлении и организации будут составлять стабильный сегмент местно экономики.

Немало возможностей существует и для развития рекреационной и тури -стической зон района. Исторические события, произошедшие на территории Смоленской области, могли бы составить основу для многих объектов туристического маршрута. Это, в свою очередь, стало бы толчком создания сопутствующей обслуживающей туристов инфраструктуры - гостиниц, транспорта и т. п. Heoбходимым при этом является разработка и принятие на муниципальном уровне плана развития рекреации и туризма на территории Сафоновского района.

Выполнение данных направлений развития экономики района неизбежно приведет к росту популярности города как места постоянного жительства. Есте­ственным следствием этого станет развитие микрорайонов индивидуальной жилой застройки и благоустройство территории города. Именно индивидуаль­ная жилая застройка создаст тот особый статус города как провинциального, сочетающего в себе все достоинства образа жизни, присущего современной цивилизации.

Сравнительный анализ различных моделей развития района (оценка -в баллах)

Сравнительный анализ различных моделей развития района

В соответствии с разработанной системой принципов проведем сравнитель­ный факторный анализ промышленной модели развития района, в которой приоритет отдан развитию промышленных предприятий, и смешанной модели, где развитие идет в различных направлениях, наиболее полно отвечающих со­циально-экономическим принципам. Результаты анализа приведены в таблице. Нетрудно заметить, что «промышленная» модель далека от оптимальной и усту­пает «смешанной» модели по всем показателям.

Безусловно, реалии повседневной практики муниципального управления в сфе­ре экономического развития достаточно многогранны и сложны и не могут быть полностью учтены при проведении данного анализа. Очевидно также, что деятель­ность большинства глав районов, особенно в российской глубинке, - это посто­янная борьба за выживание, попытка обеспечить нормальное функционирование социально-экономической инфраструктуры в условиях хронического дефицита финансовых средств.

Следует также заметить, что экономика районов области различна. Сафо­новский муниципальный район является достаточно благополучным не только в Смоленской области, но и по меркам всего Центрального Нечерноземья. Такая насыщенность промышленными предприятиями встречается в городах Смоленской области нечасто. Для некоторых райцентров, где обычная пилорама может быть «градообразующим предприятием», появление любого, даже с самыми вредными условиями труда нового предприятия может быть желанным и спасительным для местной экономики событием. Поэтому приведенные выше рекомендации явля­ются скорее информацией к размышлению, побуждающей избегать однозначных и простых на первый взгляд решений при определении приоритетов политики экономического развития территории.

Очевидно, что наилучшим способом всесторонней оценки ситуации в любом муниципальном образовании и определения оптимальных путей его перспек­тивного развития будет являться стратегический план. В нем в первую очередь должны быть рассмотрены все возможности, определен тот особый потенциал, который имеется на каждой территории и с применением предложенных принци­пов выбора направлений развития территории, а также составляющих различных моделей, разработана своя собственная модель развития.

По материалам журнала "Практика муниципального управления