Договор муниципальной гарантии: закон и практика

Муниципальные гарантии -действительно ли они надежны?

Наиболее часто муниципальная гарантия как вид обеспечения средствами мест­ного бюджета обязательств разных организаций (как правило, МУП, но нередко и юридических лиц других организационно-правовых форм) используется органами местного самоуправления для решения проблем в жилищно-коммунальной сфере, которые связаны с неплатежеспособностью предприятий, закупающих коммуналь­ные ресурсы для поставки их населению муниципальных образований, бюджетным учреждениям и другим организациям. Нередко организации, продающие эти ком­мунальные ресурсы и в основном относящиеся к естественным монополиям, на­стаивают на получении муниципальной гарантии, делая ее условием заключения договора поставки тепловой или других видов энергии. Понять их можно: на сегод­няшний день обеспечение обязательств бюджетными средствами - одна из самых надежных гарантий.

Напомним, что по определению, данному в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее -БК РФ), муниципальная гарантия - это вид долгового обязательства, в силу которого муниципальное образование (гарант) обязано при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предо­ставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соот- ветствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Вместе стем, как показывает практика, далеко не всегда при выдаче муниципаль­ных гарантий соблюдаются все предписания законодательства. Более того, иногда, заключая договор муниципальной гарантии с явными нарушениями требований за­кона, муниципалитет рассчитывает на то, что при возникновении обстоятельств, тре­бующих исполнения гарантии, она не будет реализована по причинам своей ничтож­ности. То есть расчет идет на установленное гражданским законодательством прави­ло ничтожности сделки, не соответствующей требованиям закона. Следует отметить, что до недавнего времени этот расчет был вполне оправдан, и арбитражные суды признавали недействительными муниципальные гарантии, выданные с нарушением требований бюджетного законодательства.

Специальные требования

Специальные требования к форме, содержанию, порядку и условиям выдачи муниципальной гарантии изложены в ряде статей БК РФ. Условно эти требования можно разделить на гражданско-правовые и бюджетные.

Первые сформулированы в ст. 115 БК РФ и касаются оснований выдачи муници­пальных гарантий (к ним относятся надлежащее исполнение принципалом его обя­зательства перед бенефициаром и возмещение ущерба при наступлении гарантий­ного случая некоммерческого характера), формы договора (только письменная), видов ответственности гаранта (солидарная или субсидиарная), содержания (что обя­зательно должно быть указано в гарантии), правил вступления ее в силу и срока дей­ствия, а также ряда других моментов (в частности, касающихся наличия или отсутствия права регресса).

Так называемые бюджетные требования изложены в ст. 115.2,117,110.2 БК РФ и отнесены законом к условиям и порядку предоставления гарантии.

Из них важнейшим является положение о том, что предоставление муници­пальных гарантий осуществляется на основании решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год, решений местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении муниципальной гарантии (ст. 115.2 БК РФ). Далее в ст. 115.2 БК РФ указывается, что решением о бюджете на очередной финансовый год должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных му­ниципальных гарантий. Иными словами, выдача муниципальных гарантий без планирования расходов на них в бюджете должна быть исключена. Общая сум­ма обязательств, вытекающих из муниципальных гарантий, включается в состав му­ниципального долга как вид долгового обязательства. Предоставление и исполнение муниципальной гарантии подлежат отражению в муниципальной долговой книге.

Указанные положения детализируются в ст. 110.2 БК РФ, которая регламентиру­ет отражение гарантий в местном бюджете.

В частности, приложением к решению о бюджете является программа муници­пальных гарантий в виде их перечня с указанием:

• общего объема гарантий;
• направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели);
• наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий;
• общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотре­ны в очередном финансовом году на исполнение гарантий по возможным га­рантийным случаям.

Более того, если объем гарантии превышает 100 тыс. руб., в программе гарантий должно быть отдельно предусмотрено направление (цель) такого гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов.

Часть 2 ст. 110.2 БК РФ предусматривает также следующее жесткое требование: указанные гарантии подлежат реализации только при условии их утвержде­ния в составе программы муниципальных гарантий в валюте Российской Фе­дерации.

Каковы последствия нарушения этих бюджетных требований? Практика пока­зывает, что бывают случаи предоставления муниципальных гарантий в отсутствие решения о бюджете, который допускает их выдачу. Можно ли считать ничтожной (не­действительной) гарантию, выданную в такой ситуации?

Как указывалось выше, ранее суды принимали подобные решения. При этом они руководствовались постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда (далее - ВАС) РФ от 02.06.2006 № 23 (ред. от 26.02.2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Феде­рации» (далее - Постановление Пленума ВАС № 23), который опирался на прежнюю редакцию БК РФ. Она предусматривала, что решением о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным субъектам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета.

ВАС РФ обращал особое внимание на то, что, поскольку в заключении договора муниципальной гарантии участвует публично-правовое образование (муниципали­тет), отвечающее по своим обязательствам бюджетными средствами, к оценке этого договора следует применять не только гражданское, но и бюджетное законода­тельство, а именно действовавшие на тот момент ст. 115-117 БК РФ.

В пункте 7 Постановления Пленума ВАС № 23 было прямо указано, что сделка по предоставлению государственной (муниципальной) гарантии на сумму, превы­шающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета, при отсутствии этой гарантии на момент ее совершения в перечне, установленном законом (решением) о бюд­жете на очередной год (п. 2 ст. 117 БК РФ),является ничтожной. При выдаче гаран­тии на сумму свыше определенного перечнем размера сделка по предоставлению гарантии является ничтожной в части установления обязательств гаранта, превы­шающих указанный перечнем размер.

Одновременно Пленум ВАС РФ определил, что, если после совершения сделки по предоставлению гарантии в перечень, установленный законом (решением) о бюд­жете, были внесены изменения и включены соответствующие сведения о гарантии, данная сделка может быть квалифицирована судом как имеющая юридическую силу и создающая для сторон вытекающие из нее права и обязанности. В соответствии с этими указаниями Пленума ВАС РФ и развивалась судебная практика.

ПРИМЕР: 

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 03.12.2008 по делу № А14-13339-2008/411/17 удовлетворен иск прокуратуры Воронежской области и признан ничтожной сделкой договор о предоставлении муниципальной гарантии как заклю­ченный с нарушением ст. 100, п. 1 ст. 107, ст. 115,117 БК РФ. Суд установил, что указан­ный договор предоставлял муниципальную гарантию на сумму 3 358 640 руб., что превышает 0,01% расходов бюджета К-го муниципального района Воронежской об­ласти. Решением Совета народных депутатов К-го муниципального района Воронеж­ской области гарантия средствами районного бюджета определялась всего в сумме 10 000 руб'. Предоставление этой гарантии также не было подтверждено решениями о бюджете на последующие годы.

 

Аналогичное решение принял Арбитражный суд Амурской области, оценив как ничтожную муниципальную гарантию договор поручительства между ООО «Байпас» (исполнитель) и администрацией Зейского муниципального района (поручитель), по которому поручитель принял на себя обязательства отвечать за исполнение обязательств оплаты договора перед ООО «Межмуниципальная топливно-теплоэнергетическая компания». Суд указал, что договор поручительства от 14.08.2008 №31, заключенный между ООО «Бай­пас» и администрацией Зейского муниципального района, по своей правовой сути явля­ется муниципальной гарантией. Решением о бюджете на очередной финансовый год дол­жен быть установлен перечень предоставляемых отдельным юридическим лицам муни­ципальных гарантий. В бюджетах Зейского муниципального района на 2008 и 2009 гг. предоставление муниципальных гарантий не предусмотрено. Следовательно, принятое на себя администрацией Зейского района обязательство по договору поручительства от 14.08.2008 № 31 влечет несанкционированное расходование бюджетных средств, что противоречит требованиям БК РФ и интересам Зейского муниципального образования. В соответствии со ст. 168 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) сделка, не соответству­ющая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавли­вает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. С учетом изложенного договор поручительства от 14.08.2008 № 31, заключенный между администрацией Зейского района и ООО «Байпас», является недействительным (ничтож­ным) (решение от 20.02.2009 по делу № А04-99/2009). Такое же решение от 25.03.2009 при­нято по делу № А04-115/2009.

Однако с 1 января 2008 г. нормы, предписывающие необходимость установления законом (решением) о бюджете на очередной год перечня предоставляемых гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета субъекта РФ (муниципального образования), утратили силу. В связи с этим в упомянутые выше разъяснения Пленума ВАС РФ постановлением от 26.02.2009 № 17 были внесены су­щественные изменения, касающиеся применения норм БК РФ о ничтожности публич­ных гарантий.

В частности, было указано, что согласно правилам новой редакции пп. 1 и 2 ст. 117 БК РФ, вступившим в силу с 1 января 2008 г., государственные и муниципальные га­рантии субъектов РФ и муниципальных образований предоставляются в пределах общей суммы гарантий, указанной в законе (решении) о бюджете на очередной год. В связи с этим сделки по выдаче государственных (муниципальных) гарантий, совер­шенные после 31 декабря 2007 г., не могут признаваться недействительными по ука­занному в настоящем пункте постановления основанию (т. е. в случае отсутствия га­рантий в перечне, утвержденном решением о бюджете).

К сожалению, дав такие разъяснения, Пленум ВАС РФ на этом поставил точку и не обратил внимание на то, что БК РФ дополнен новой ст. 110.2, которая фактически заменила перечень гарантий, ранее упоминавшийся в ст. 117, на программу гарантий, представляющую собой в т.ч. их перечень с указанием принципалов (т.е. организаций, чьи обязательства гарантируются бюджетом) в случае превышения гарантий суммы 100 тыс. руб.

Это послужило основанием для формирования иного подхода к оценке действи­тельности выданных публичных гарантий.

ПРИМЕР:

Администрация муниципального образования Брызгаловское Камешковского района заключила договор от07.10.2011 о предоставлении муниципальной гарантии по договорам поставки газа по обязательствам общества с ограниченной ответственностью «Комму­нальное хозяйство» в пользу ООО «Газпром межрегионгаз Владимир». Гарант гарантировал надлежащее исполнение принципалом обязательств по оплате газа, снабженческо-сбы-товых услуг, а также возмещение расходов по транспортировке газа, поставленного прин­ципалом. Гарантия была предоставлена на условиях безотзывности и без права предъ­явления гарантом регрессных требований к принципалу. Срок действия гарантии истека­ет 31 декабря 2015 г., размер гарантии - 2 845 050 руб. Пунктом 4.9 договора о предоставлении муниципальной гарантии установлено, что исполнение обязательств по гарантии осуществляется за счет средств местного бюджета, предусмотренных на ука­занные цели в решении о бюджете на соответствующий год, и (или) за счет казны муници­пального образования. Одновременно с договором было принято решение Совета на­родных депутатов этого муниципалитета от 07.10.2011 № 30.

 

Посчитав, что оспариваемый договор не соответствует требованиям действующего за­конодательства, заместитель прокурора Владимирской области обратился в арбитражный суд, требуя признать договор гарантии недействительным. Прокурор ссылался на то, что гарантия не была предусмотрена в бюджете ни на момент заключения договора, ни позже, указанное решение представительного органа было им же отменено еще до предъявления требований о реализации гарантии.

 

Несмотря на, казалось бы, очевидные нарушения требований бюджетного законодатель­ства, в данном случае арбитражные суды всех инстанций отказались признать данную гарантию недействительной. Более того, с ними согласился и ВАС РФ, отказав Генеральной прокуратуре в передаче дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ (определение от 27.06.2013 № ВАС-6237/13).

 

Суды исходили из того, что оспариваемая гарантия соответствует требованиям, установ­ленным ст. 115 БК РФ, к форме, содержанию и сроку действия гарантии (т. е.так называемым гражданско-правовым требованиям).

 

Из бюджетных требований ВАС РФ обратил внимание только на то, что «факт нарушения требования бюджетного законодательства о предельном объеме муниципального долга, установленном в п. 3 ст. 107 БК РФ, в данном случае не доказан». В частности, предельный объем муниципального долга в соответствии с п. 3 ст. 107 БК РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденно­го объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по до­полнительным нормативам отчислений. При этом орган местного самоуправления впра­ве принимать новые долговые обязательства только после приведения объема муници­пального долга в соответствие с данным требованием. Иными словами, из решения суда следует, что гарантия могла быть выдана, если объем муниципального долга при этом не превысил бы указанного параметра. В отношении бюджетного требования о необходимости включения гарантии размером более 100 тыс. руб. (для муниципалитетов) в программу гарантий, соответствующий перечень в решении о бюджете ВАС РФ отметил, что «возражения... о незаконном пре­доставлении гарантии... только в пределах общей суммы муниципальных гарантий, а также о необходимости утверждения гарантии в составе программы муниципальных гарантий ранее заявлялись при рассмотрении дела в судах нижестоящих инстанций, и им дана соответствующая оценка, которая не подлежит переоценке в суде надзорной инстанции».

 

Эта оценка следующая. В кассационном определении суда от 20.02.2013 по делу № А11-1212/2012 цитируется указанное выше постановление Пленума ВАС РФ о том, что к право­отношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы ст. 115-117 БК РФ, которые устанавливают особенности правового регулирования указанных правоотношений и обусловливаются спецификой их субъект­ного состава, и общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ). При этом нет никаких упоминаний о ст. 110.2 БК РФ, которая устанавливает требования к учету гарантий в составе программы (так как о ней не говорится и в поста­новлении Пленума ВАС РФ).

 

Суд констатирует, что письменная форма сделки сторонами соблюдена и соответствует предъявляемым к ней требованиям; гарантия соответствует требованиям, установленным ст. 115 БК РФ к содержанию и сроку действия. Следовательно, у судов отсутствовали осно­вания для признания сделки недействительной.

 

Довод о том, что в состав расходов бюджета муниципальная гарантия не включена, от­клонен судом, так как обязательства муниципального образования были подтверждены администрацией и Советом народных депутатов как представительным органом, прини­мающим решение о возможности предоставления денежных средств на муниципальные гарантии. То, что это решение впоследствии было отменено и гарантия в бюджет не вошла, судом не принято во внимание. Для исполнения своих обязательств муниципалитету при­шлось существенно «перекраивать» бюджет.

Из данного дела нужно сделать следующие выводы: принимая решение о за­ключении договора муниципальной гарантии в отсутствие предусмотренных бюд­жетом оснований, в нынешней ситуации вряд ли стоит полагаться, что такая гарантия будет признана судом ничтожной. Указанное выше решение демонстрирует позицию арбитражных судов, основанную на принципе равенства и свободы воли сторон, уча­ствующих в договорных (гражданско-правовых) отношениях, что должно исключать какие бы то ни было преимущества одной из сторон, даже если это публичное об­разование (муниципалитет). Соответственно подобная позиция заставляет исключить из практики принятие решений, не основанных на бюджете.

Требования Федерального закона «О защите конкуренции»

Федеральным законом от 06.12.2011 № 401 -ФЗ «О внесении изменений в Феде­ральный закон "О защите конкуренцией отдельные законодательные акты Российской Федерации» публичные (государственные и муниципальные) гарантии отнесены к публичным преференциям (видам муниципальной помощи) и включены в определе­ние понятия этих преференций, данное в п. 20 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ«О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ). Следовательно, такие гарантии должны предоставляться с учетом требований этого закона.

Можно выделить два основных требования Федерального закона № 135-ФЗ, уста­новленных в отношении муниципальных гарантий:

• исчерпывающий перечень целей, для которых может быть выдана муници­пальная гарантия. Данный перечень не может быть дополнен решениями ни регионального, ни муниципального уровня власти. В соответствии со ст. 19 Фе­дерального закона № 135-ФЗ государственные или муниципальные преферен­ции могут быть предоставлены исключительно в следующих целях:

- обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и при­равненных к ним местностях;

- развитие образования и науки;

- проведение научных исследований;

- защита окружающей среды;

- сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объ­ектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Рос­сийской Федерации;

- развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей;

- развитие физической культуры и спорта;

- обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства;

- производство сельскохозяйственной продукции;

- социальное обеспечение населения;

- охрана труда;

- охрана здоровья граждан;

- поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;

- поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в со­ответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

- определяемыедругими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Следует обратить внимание, что сфера ЖКХ к перечисленным направлениям не относится.

• в перечисленных целях гарантия предоставляется с предварительного согласия антимонопольного органа, оформленного в письменной форме, за исключением случаев, когда такая преференция предоставляется на основа­нии нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюдже­те, содержащих л ибо устанавливающих порядок определения размера государ­ственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя. Будут ли нарушения указанных антимонопольных требований основанием для признания публичной гарантии недействительной как выданной с нарушением тре­бований закона? Представляется, что многое зависит от конкретных обстоятельств, вт. ч. доказательств того, были или нет созданы преимущества на конкурентном рын­ке для конкретной организации. В то же время вряд ли одно только несоответствие перечисленным в Федеральном законе № 135-ФЗ целям, для достижения которых может быть заключен договор муниципальной гарантии, повлечет признание ее нич­тожной.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"