Разница между реальными доходами местных бюджетов и фактическими потребностями муниципалитетов в финансовых ресурсах увеличивается из года в год. Возникает проблема нереализованных или ненадлежащим образом исполняемых полномочий органов местного самоуправления. В условиях недостаточности доходов муниципалитетам трудно быть полномочными представителями местной
власти, использовать свои ресурсы и свое имущество для социального и инфраструктурного развития соответствующих территорий.
Несоответствие расходных полномочий органов местного самоуправления доходным источникам местных бюджетов приводит:
- к введению на территории муниципальных образований инструментов муниципально-частного и государственно-муниципально-частного партнерства;
- развитию механизмов самообложения;
- введению местных сборов (торгового, курортного);
- невозможности формировать на местном уровне бюджеты развития и реальные стратегии развития муниципалитетов.
Вместе с тем органы местного самоуправления вправе обладать достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при исполнении своих полномочий (п. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления). В чем же проблемы недостаточного финансирования муниципальных полномочий.
Проблемы финансирования полномочий местной власти
Укрепление доходной базы местных бюджетов было предусмотрено еще пунктом 2 Указа Президента от 07.05.2012 № 601. В связи с этим Минфин направил в Правительство письмо от 19.10.2012 № 01-02-01/06–2721 с предложениями по повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Правительство подготовило ряд мер по перераспределению налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы РФ в пользу местного самоуправления. Их предполагалось осуществлять в два этапа.
В рамках реализации первого этапа (2012–2014 годы) Госдума приняла законодательные инициативы:
- зачисление с 1 января 2013 года поступлений от налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в бюджеты муниципальных районов и городских округов в размере 100 процентов доходов (Федеральный закон от 25.07.2012 № 94-ФЗ);
- увеличение нормативов отчислений от единого сельскохозяйственного налога в бюджеты поселений и муниципальных районов по 50 процентов доходов соответственно (Закон № 94-ФЗ);
- включение с 1 января 2013 года в число объектов обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте и предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд (Федеральный закон от 29.11.2012 № 202-ФЗ);
- увеличение с 1 января 2016 года с 40 процентов до 55 процентов норматива зачисления платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты городских округов и муниципальных районов (Федеральный закон от 03.12.2012 № 244-ФЗ);
- закрепление с 1 января 2014 года органами государственной власти субъекта РФ дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных двигателей (Закон № 244-ФЗ).
В рамках реализации второго этапа (2015–2018 годы) предполагалось рассмотреть возможность перераспределения в пользу местных бюджетов следующих налоговых доходов:
- 35 процентов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений;
- доходов от транспортного налога, уплачиваемого физическими лицами в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений;
- норматива поступлений от налога на доходы физических лиц в размере 5 процентов в бюджеты поселений от передаваемого субъектами РФ в местные бюджеты норматива поступлений в размере 15 процентов.
Ни одна из предлагаемых мер второго этапа не была реализована. Минфин в письме № 01-02-01/06–2721 отметил, что реализация второго этапа связана с рисками возникновения несбалансированности региональных бюджетов, для которых указанные налоговые доходы — значительные источники. Сегодня Минфин должен вернуться к данным вопросам и проработать возможность реализации мер второго этапа.
Источники местных бюджетов в 2018 году
Основная часть налоговых доходов местных бюджетов сегодня формируется за счет отчислений от НДФЛ. Однако на администрирование НДФЛ органы местного самоуправления влиять не могут, так как он собирается не по месту жительства граждан и имеет статус федерального налога.
В 2018 году источниками местных бюджетов стали также переданные поступления:
- от акцизов на нефтепродукты в размере 27,8 млрд руб. (2,8% налоговых доходов местных бюджетов);
- единого сельскохозяйственного налога — 7,4 млрд руб. (0,7%);
- патентной системы налогообложения — 3,4 млрд руб. (0,3%).
Плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется в бюджеты городских округов и муниципальных районов по нормативу 55 процентов. Выбросы и сбросы в окружающую среду загрязняющих веществ наносят наибольший экологический вред территориям городских округов и муниципальных районов. Именно они несут наибольшие расходы на восстановление окружающей среды после вредного воздействия.
С 1 мая 2018 года предусмотрено взимание курортного сбора (Федеральный закон от 29.07.2017 № 214-ФЗ). В 2018 году его размер не может превышать 50 руб. в сутки, затем предел увеличится до 100 руб. Поступления от курортного сбора будут зачисляться в течение первого года его действия в местные бюджеты в размере не менее 70 процентов доходов. В последующие годы все средства от курортного сбора начнут поступать в местные бюджеты, так как территории муниципальных образований несут основную инфраструктурную нагрузку по развитию туристической отрасли.
Продолжается рост поступления в местные бюджеты средств самообложения граждан. По данным Минфина, в 2016 году объем этих доходов возрос на 36,7 процента по сравнению с 2015 годом и составил 213 600 000 руб. Многие регионы софинансируют данные средства из своих бюджетов. Например, в Республике Татарстан — в пропорции 1:4, в других субъектах РФ — 1:2, 1:1,5.
Институт самообложения граждан позволяет эффективно решать вопросы местного значения, связанные с обустройством территорий. Теперь применять этот механизм смогут как в небольших поселениях, так и в крупных муниципальных образованиях. Законодатель предусмотрел возможность принятия решений о введении и об использовании средств самообложения граждан не только на местном референдуме на территории одного поселения, но и на сходе граждан в отдельных населенных пунктах, входящих в состав поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородской территории федерального значения (Федеральный закон от 05.12.2017 № 389-ФЗ).
Дополнительными источниками ресурсов для деятельности муниципалитетов по решению вопросов местного значения могут стать институты, которыми широко пользовалось русское земство. Это благотворительность со стороны граждан и бизнеса (как целевая, так и в форме нецелевых пожертвований в местный бюджет), добровольчество (волонтерство).
Межмуниципальное сотрудничество для решения сходных задач в двух и более территориально близких муниципалитетах должно развиваться и реализовываться в различных организационно-правовых формах.
Решение о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов, в том числе в рамках межмуниципально-частного партнерства, либо об участии в таком субъекте, порядок управления в нем принимают представительные органы муниципальных образований.
Межбюджетные трансферты
В сфере межбюджетных отношений сохраняется тенденция к централизации финансовых средств в федеральном бюджете при их значительном дефиците в регионах и на местах. В результате значительная часть средств перераспределяется в качестве межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов. Финансовое положение большинства субъектов РФ и муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от возможностей бюджетов вышестоящего уровня, размеров передаваемых межбюджетных трансфертов и налоговых доходов. Это приводит к дотационности и финансовой зависимости регионов и муниципалитетов, отсутствию у них достаточных стимулов для развития налогового потенциала.
Межбюджетные трансферты необходимо распределять в законе о федеральном бюджете, а не правовыми актами Правительства. Межбюджетные трансферты между местными бюджетами следует распределять законами субъектов РФ с учетом мнения муниципалитетов в лице, например, региональных советов (ассоциаций) муниципальных образований. Эти меры позволят повысить прозрачность бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. А субъекты РФ и муниципалитеты смогут более точно и эффективно планировать свои бюджеты.
Коммерческие и бюджетные кредиты
Региональные и местные бюджеты несут значительные расходы на погашение коммерческих кредитов, которые получили под высокие проценты. Чтобы не допустить дефолта в регионах, Правительство выделяет бюджетные кредиты, которыми субъекты РФ замещают коммерческие кредиты. В федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018–2019 годов бюджетные кредиты предусмотрены в сумме до 200 млрд руб. В отношении муниципалитетов таких мер не предусмотрено.
Чтобы избежать необоснованных затрат регионов и муниципальных образований на погашение коммерческих кредитов, нужно:
- установить законодательный запрет для субъектов РФ и муниципальных образований на получение кредитов в коммерческих банках;
- заменить применение коммерческих кредитов выпуском облигаций субъектов РФ и муниципальных облигаций под низкие процентные ставки;
- создать институт крупных уполномоченных банков, которые по соглашению с Правительством будут предоставлять регионам и муниципалитетам коммерческие кредиты по низким (фиксированным) процентным ставкам.
В некоторых случаях коммерческие кредиты можно использовать для развития экономической базы территорий в рамках механизмов государственно-частного и муниципально-частного партнерств, но не для покрытия текущих расходов бюджетов (зарплата работников бюджетной сферы, коммунальные платежи). Эти расходы должны покрываться текущими доходами.
Важной новацией бюджетного процесса стала программа реструктуризации накопленных бюджетных кредитов субъектов РФ. Программа действует с 1 января 2018 года и рассчитана на семь лет. В первые два года регионам нужно будет выплачивать каждый год только 5 процентов своего государственного долга.
Налоговые льготы
Налоговые льготы значительно сокращают доходы региональных и местных бюджетов. В связи с этим с этим нужно:
- ввести мораторий на новые льготы по налогам, зачисляемые в региональные и местные бюджеты;
- провести оценку эффективности налоговых льгот;
- поэтапно сокращать неэффективные налоговые льготы и льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством.
Выводы и рекомендации
Предлагаем рассмотреть следующие возможные решения, которые помогут расширить собственную доходную базу местных бюджетов и создать условия для обеспечения муниципальных полномочий достаточным финансированием.
1. Передать местным бюджетам часть поступлений от налога на прибыль организаций в размере от 1 до 1,5 процента.
2. Поэтапно отменить все льготы по местным налогам, установленные федеральным законодательством.
3. Ввести в качестве местного налога транспортный налог в отношении физических лиц, на которых в соответствии с российским законодательством зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения. Поступления от данного налога зачислять в муниципальные дорожные фонды.
4. Закрепить за местными бюджетами отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100 процентов доходов. В бюджеты поселений и муниципальных районов можно направлять доходы от этого налога в равной пропорции.
5. Взимать и зачислять поступления от НДФЛ по месту жительства граждан.
6. Поэтапно расширять систему местных сборов. Например, ввести сбор на добычу на территории муниципальных образований общераспространенных полезных ископаемых (песка, гравия, глины, торфа, известняка и др.), торгового сбора во всех городских округах и муниципальных районах. Можно предусмотреть сбор за использование местной символики, за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, за право на рекламу, туристический сбор для исторических поселений.
Также следует привести финансовые ресурсы муниципалитетов в соответствие с их компетенцией, развивать формы и механизмы хозяйственной деятельности муниципалитетов и межмуниципального хозяйственного сотрудничества, широко применять государственно-муниципально-частное и муниципально-частное партнерство.
