Муниципально-частное партнерство предполагает разделение затрат, рисков и ответственности. Неправильно распределенные или не разграниченные между партнерами риски могут:
— стать причиной провала проекта;
— увеличить его общую стоимость;
— стать препятствием для получения займа на реализацию проекта.
В статье дадим рекомендации, которые помогут разграничить риски и минимизировать последствия их наступления.
Какие проблемы могут возникнуть, если не распределить риски
Если в соглашении стороны не предусмотрели или не распределили какие-либо риски, банки предъявляют дополнительные требования к проекту МЧП, чтобы возложить эти риски на публичного партнера. В результате получается, что муниципалитет несет риски изменения валютных курсов, кредитных ставок, отказа в необходимых согласованиях и другие, которые не зависят от его воли или полномочий. Кроме того, если стороны неправильно распределили риски или не распределили их вовсе, банк может ужесточить требования к обеспечению возврата средств и завысить процентную ставку. Это может стать препятствием для привлечения частного финансирования.
НА ЗАМЕТКУ: В каких формах создают МЧП
Формы и разновидности МЧП включают:
— само муниципально-частное партнерство;
— концессии;
— публично-частное партнерство на основе аренды муниципального имущества;
— инвестиционные договоры;
— участие в капитале;
— бюджетные инвестиции юрлицам, которые не относятся к муниципальным учреждениям и МУПам;
— залог муниципального имущества;
— долгосрочную аренду муниципального имущества;
— создание совместных юридических лиц;
— предоставление муниципальных гарантий хозяйствующему субъекту;
— вовлечение в инвестиционный процесс муниципального имущества;
— реализацию инвестиционных проектов;
— соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в сфере социально-экономического развития муниципального образования.
Какие риски предусмотреть в соглашении
К рискам относятся возможные события, действия и (или) бездействие одного либо обоих партнеров, которые могут привести к негативным последствиям. Риски в рамках МЧП — это вероятные изменения показателей проекта, которые повлияют на доходы и расходы частного и публичного партнеров.
НА ЗАМЕТКУ: Частный партнер принимает на себя риски несвоевременного привлечения финансирования
Частный партнер обычно готов принять на себя риски:
— неоплаты потребителями полученных услуг;
— неокупаемости вложенных в проект инвестиций;
— неблагоприятного изменения тарифного регулирования и бюджетной политики;
— нарушения сроков подготовки проектной документации;
— досрочного прекращения соглашения;
— превышения запланированных расходов на создание объекта соглашения и модернизацию имущества публичного партнера;
— нарушения сроков создания объекта соглашения или его отдельных этапов, нарушения требований к составу и показателям объекта соглашения и его гибели;
— приостановления деятельности вследствие ненадлежащего исполнения соглашения;
— отказа муниципалитета возмещать расходы, которые частный партнер оплатил в интересах публичного.
В последнем случае частный партнер вправе требовать возмещения понесенных им расходов в судебном порядке.
ПРИМЕР 1. Частный партнер обратился в арбитражный суд с иском к департаменту финансов городской администрации о взыскании 310 тыс. руб. — суммы неосновательного обогащения. Истец потратил эти деньги на оплату работ по выносу кабельной канализации связи. Он понес расходы в интересах ответчика и в целях исполнения условий соглашения о публично-частном партнерстве. А значит, администрация должна эти расходы возместить.
Суд пришел к выводу, что истец оплатил подрядные работы по выносу линий связи, которые был обязан выполнить публичный партнер. Фактически это сделал частный партнер. Это обеспечило осуществление ответчиком возложенных на него публичных функций, которые относятся к расходным обязательствам муниципальных образований. Судьи поддержали истца (решение Арбитражного суда Томской области от 24.06.2016 по делу № А67-2884/2016).
Риск превышения запланированных расходов на создание объекта несет частный партнер
Публичный партнер, как правило, принимает:
— риски, связанные с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности;
— риск снижения качества предоставляемых населению услуг и, как результат, снижения уровня удовлетворенности работой органов МСУ, потери доверия к органам местной власти;
— риск получения низкой оценки эффективности деятельности органов МСУ.
Не принимайте на себя риски, которые сопутствуют деятельности частного партнера.
Как разграничить четыре вида рисков
Рекомендуем разграничить риски между партнерами уже на этапе подготовки проекта МЧП. Руководствуйтесь принципом справедливого распределения рисков. Возлагайте риски на ту сторону, которая может наилучшим образом управлять ими с минимальными затратами. При распределении рисков учитывайте:
— особенности исполнения соглашения о муниципально-частном партнерстве;
— возможности партнера по проведению оценки рисков и контроля за их возникновением;
— влияние рисков на выполнение условий соглашения об МЧП;
— возможности партнера по осуществлению мер по управлению рисками.
Чаще всего у органов МСУ возникают проблемы с распределением четырех видов рисков:
— изменения федерального законодательства;
— того, что цели проекта МЧП не будут достигнуты;
— получения дохода ниже ожидаемого;
— повреждения объекта муниципального имущества.
1. Риск изменения федерального законодательства
В российских реалиях некорректно возлагать риск изменения федерального законодательства на муниципальное образование в лице органа МСУ. Управлять этим риском местные власти не могут. Выход — заключить соглашение о государственно-муниципально-частном партнерстве. В этом случае на стороне публичного партнера, помимо муниципалитета, будет выступать субъект, наделенный регуляторными полномочиями.
2. Риск, что цели проекта МЧП не будут достигнуты
Проект МЧП должен предусматривать реализацию закрепленных за муниципальным образованием вопросов местного значения либо переданных ему государственных полномочий.
ПРИМЕР 2. Органы местного самоуправления могут использовать механизм МЧП с целью:
— организации электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения;
— благоустройства территории;
— строительства и содержания автодорог местного значения;
— организации транспортного обслуживания жителей;
— строительства и содержания муниципального жилого фонда;
— организации культурно-досуговой деятельности;
— развития физкультуры и спорта, обеспечения безопасности.
Все это относится к вопросам местного значения.
Если есть основание опасаться, что достигнуть целей реализации проекта не удастся, разумнее отказаться от заключения соглашений об МЧП с частными партнерами. Закон и судебная практика дают муниципалитетам такую возможность.
ПРИМЕР 3. Частный партнер должен доказать публичному, что не имеет недоимок по налогам и сборам, задолженности по обязательным платежам в бюджеты за календарный год, который предшествовал размещению предложения о заключении соглашения. Если частный партнер такую информацию не предоставил, администрация муниципального образования вправе отклонить предложение о заключении концессионного соглашения или соглашения об МЧП (решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29.06.2018 по делу № А10-4301/2017).
3. Риск получения дохода ниже ожидаемого
Риски неполучения или недополучения дохода, как правило, распределяются между частным и публичным партнерами. Например, первый несет риск падения выручки вследствие уменьшения объема оказания услуг, а второй — вследствие снижения тарифов.
4. Риск повреждения объекта муниципального имущества
Всегда существует риск повреждения или гибели имущества, которое предстоит построить, реконструировать или модернизировать в рамках проекта. Пропишите в соглашении об МЧП, что частный партнер обязан сохранить функциональное назначение объекта, а публичный — контролировать его использование частным партнером.
Как минимизировать риски и последствия их наступления
В заключение дадим три рекомендации, которые помогут снизить риски и минимизировать последствия, если неблагоприятное событие все же наступит.
Пропишите в соглашении об МЧП, что частный партнер обязан сохранить функциональное назначение объекта
Рекомендация 1. Утвердите муниципальное положение об МЧП
Отношения публичного и частного партнеров регулируются нормами федеральных законов:
— от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…»;
— от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Закон не обязывает органы МСУ разрабатывать положение об МЧП. Но мы рекомендуем для успешной реализации проектов конкретизировать нормы федерального законодательства на муниципальном уровне.
НА ЗАМЕТКУ: Чаще всего от имени муниципалитета действует местная администрация
Как правило, муниципальное положение об МЧП разрабатывает администрация и утверждает представительный орган муниципального образования. Хотя бывают случаи, когда этот документ утверждает глава администрации. Лицо, действующее от имени муниципалитета, определите в уставе муниципального образования и положении об МЧП. Оно будет обладать правом подписи всех документов в рамках проектов МЧП.
Рекомендация 2. Пропишите регуляторные полномочия публичного партнера
Публичный партнер должен выступать в роли регулятора. Пропишите в муниципальном правовом акте об МЧП все возможные регуляторные полномочия публичного партнера. Лишение его этих полномочий может стать препятствием для реализации проекта МЧП. Например, если орган МСУ не имеет права устанавливать тарифы и нормативы потребления коммунальных услуг, это может существенно осложнить реализацию проектов МЧП в сфере ЖКХ.
Рекомендация 3. Включите в соглашение об МЧП условия об особых обстоятельствах
Распределить риски между партнерами помогают условия об особых обстоятельствах. Это события, которые могут наступить в ходе исполнения сторонами соглашения и повлиять на его реализацию. Приведем четыре примера таких событий.
1. Были выявлены обстоятельства, которые касаются земельного участка и препятствуют осуществлению на нем деятельности, предусмотренной соглашением об МЧП.
2. Земельный участок был изъят для государственных или муниципальных нужд.
3. Местное население проводит акции протеста. Это неблагоприятное для реализации соглашения событие, которое происходит не по вине другой стороны.
4. На земельном участке, в почве или грунтовых водах были обнаружены археологические объекты, опасные вещества, подземные инженерные сети и коммуникации, препятствующие созданию объекта.
В соглашении о муниципально-частном партнерстве закрепите способы устранения последствий наступления особых обстоятельств (рисков).
ПРИМЕР 4. Администрация Тамбова заключила соглашение об МЧП с частной компанией. Стороны предусмотрели варианты устранения последствий особых обстоятельств в двух ситуациях.
1. В результате наступления особого обстоятельства публичный или частный партнер не может полностью исполнить свои обязательства в установленный в соглашении срок. Тогда стороны продлевают этот срок. Дополнительное время должно быть достаточным, чтобы партнер устранил причины и последствия нарушения условий соглашения.
2. В результате наступления особого обстоятельства одна из сторон не исполнила или нарушила обязательство по соглашению. В этом случае другая сторона не начисляет неустойки, пени, штрафы и не требует возмещения убытков.
Такие положения в соглашении позволят соблюсти баланс интересов и продолжить сотрудничество в будущем.
