Бюджетный процесс 2016: новое в законодательстве

Сбудутся ли прогнозы?

Ситуация на валютном и сырьевом рынках не позволяет делать точные и реа­листичные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочный период. Происхо­дит постоянная корректировка прогнозов Минэкономразвития, Минфина России, Всемирного банка и Центрального банка РФ.

Всемирный банк вернулся к своему апрельскому прогнозу падения россий­ской экономики в 2015 г. в базовом сценарии - 3,8% после улучшения оценки в июне до 2,7%.

Менее оптимистично, чем в июне, банк оценил перспективы российской экономи­ки в 2016 г. Если ранее он ожидал ее роста на 0,7% по сравнению с падением на 0,3%, прогнозировавшимся в апреле, то сейчас он вновь ждет падения на 0,6%. В 2017 г., по мнению экспертов банка, рост ВВП останется на уровне 1,5% (в июне ожидался рост на 2,5%). Инфляция ожидается на уровне 15,5% в 2015 г., 7,5% -в 2016 г. и 5% - в 2017 г. (34-й доклад об экономике России «Сложности адаптации и трансформации экономики», 1 октября 2015 г.).

Федеральный закон от 30.09.2015 № 273-ФЗ «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О при­остановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации"» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) направлен на оптимальное выстраивание бюджетного процесса в этих условиях. Этот закон создает право­вые основания для организации бюджетного процесса в 2016 г.

Чем грозит отказ от среднесрочного планирования?

Согласно Федеральному закону № 273-ФЗ до 1 января 2016 г. приостанов­лено действие норм Бюджетного кодекса РФ в отношении планового перио­да для бюджетов бюджетной системы, за исключением прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной, налоговой, та­моженно-тарифной и денежно-кредитной политики. Эта вынужденная мера означает отказ от среднесрочного бюджетного планирования в ближайшей перспективе.

В то же время среднесрочное бюджетное планирование - это связующее звено между приоритетами социально-экономического развития субъекта РФ и муниципального образования и проводимой бюджетной политикой. Оно должно обеспечивать ее предсказуемость, прозрачность и преемственность.

В рамках бюджетной реформы 2008 г. Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» предусматривалось стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами. В этих целях Бюджетным кодек­сом РФ (далее - БК РФ) введена организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансо­вому планированию, формированию бюджетов на трехлетний период. Этот метод позволил планировать крупные проекты, установил, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и при­нимаемых обязательств.

Последствия принятия Федерального закона № 273-ФЗ

Важность своевременного предоставления регионам межбюджетных транс­фертов трудно переоценить.

Например, в Федеральном законе от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюд­жете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» для повышения качества финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ и местными бюдже­тами планировалось проиндексировать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, скорректировать подходы к предоставлению меж­бюджетных субсидий, в т. ч. отменить уровень софинансирования, и определять объем обязательств регионального бюджета исходя из необходимости достижения установленных соглашением значений показателей результативности использо­вания субсидии.

Однако предусмотренный Федеральным законом № 273-ФЗ перенос сро­ка внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о феде­ральном бюджете на 2016 г. с 1 октября на 25 октября 2015 г. повлек за собой  перенос сроков рассмотрения и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ. Это оказало негативное влияние на формирование и принятие бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов.

Федеральным законом № 273-ФЗ созданы также правовые основания:

• для определения законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом) сроков внесения проектов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в законодательный (представительный) орган;
• самостоятельного принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решения о внесении проекта бюджетного прогноза на долгосрочный период одновременно с проектом бюджета субъекта РФ (местного бюджета).

Для представительного органа муниципального образования в случае утверждения им местного бюджета на 2016 г. предусматривается право принятия решения о разработке и утверждении местной администрацией среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Предоставление права органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно утверждать некоторые параметры бюджетного процесса позволит органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления принимать оптимальные для своих территорий решения.

Изменения коснулись вопросов исполнения бюджетов. Например, при исполнении федерального бюджета в 2016 г. изменения в сводную бюджетную роспись в соответствии с решениями Правительства РФ после предварительного рассмотрения трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений могут быть внесены:

• в случае перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере науки, образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения в целях реализации решений Президента РФ по повышению оплаты труда отдельных категорий работников;
• в связи с увеличением бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ местным бюджетам сверх установленного объема бюджетных ассигнований в пределах поступлений по возврату данных бюджетных кредитов;
• в случае перераспределения бюджетных ассигнований, выделенных на субсидии бюджетам субъектов РФ на предоставление дотаций в связи с отсутствием на 1 мая 2016 г. акта Правительства РФ, устанавливающего распределение субсидий между бюджетами субъектов РФ, и (или) отсутствием на 15 августа 2016 г. заключенных соглашений между главными распорядителями средств федерального бюджета, осуществляющими предоставление субсидий, и органами государственной власти соответствующих субъектов РФ - получателями субсидий. Данный механизм перераспределения своевременно неиспользованных бюджетных средств будет действовать до конца 2016 г.

Бюджетные кредиты: что изменилось

Бюджетный кредит может быть предоставлен субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соот­ветствии с гражданским законодательством, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (ст. 93.2 БК РФ).

Сегодня практика бюджетного кредитования значительно расширена.

ДЛЯ СПРАВКИ:

В Федеральном законе от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» для сокращения уровня долговой нагрузки региональных и местных бюджетов предусмотрены нормы, направленные на замещение коммерческих кредитов, взятых субъектами РФ и муниципальными образованиями, бюджетными кредитами из федерального бюджета.

Из-за значительного объема долговых обязательств субъектов РФ предо­ставление им бюджетных кредитов имеет важное значение.

ДЛЯ СПРАВКИ:

Председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова, выступая с докладом 23 сентября 2015 г., отметила тенденцию увеличения государственного долга регионов, которая на­блюдается с 2012 г. На 1 сентября 2015 г. он составил 2,116 трлн руб. Если раньше рост долга происходил за счет коммерческих кредитов, то теперь задолженность увеличива­ется из-за бюджетных заимствований. На доходную базу регионов повлияло решение о создании консолидированных групп налогоплательщиков. На практике это привело к перераспределению доходов между субъектами РФ.

Для помощи регионам Федеральным законом № 273-ФЗ предусматривается увеличение сроков предоставления бюджетам субъектов РФ кредитов из феде­рального бюджета с 3 до 5 лет. Кроме того, Правительству РФ было рекомендовано подготовить предложения по пересмотру подходов к заключению соглашений с регионами по предоставлению бюджетных кредитов исходя из обеспечения их доступности и внести их на рассмотрение трехсторонней комиссии по вопро­сам межбюджетных отношений (постановление Государственной Думы «О проекте федерального закона № 812432-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"»).

Предельный объем долга может превысить ограничения

Федеральным законом № 273-ФЗ продлевается до 1 января 2018 г. срок дей­ствия нормы, устанавливающей, что предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) может превысить ограничения, установ­ленные БК РФ.

Такие ограничения установлены в целях эффективного расходования бюд­жетных средств. Одно из них гласит: предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливается законом (решением) о соответствую­щем бюджете в рамках определенных ограничений. По общему правилу пре­дельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Предельный объем муни­ципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных по­ступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным норма­тивам отчислений (ст. 107 БК РФ).

До 1 января 2018 г. предельный объем государственного долга субъек­та РФ (муниципального долга) может превысить ограничения, установленные пп. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, в пределах объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января те­кущего года и (или) в случае утверждения законом субъекта РФ (нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования) о бюд­жете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета) бюджетных кредитов, привлекаемых в текущем финансовом году в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - в пределах указанных кредитов (Федеральный закон № 273-ФЗ).

О внесении изменений в законодательство в связи с реализацией Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год»

Правовое регулирование процесса, введенное Федеральным законом № 273-ФЗ, оказалось недостаточным для эффективного бюджетного плани­рования с применением однолетнего бюджета. Поэтому в целях реализации поручений Президента РФ по итогам совещания 22 сентября 2015 г. по вопро­сам подготовки федерального бюджета на 2016 г. и выполнения социальных обязательств государства, реализации программ импортозамещения, под­держки экспорта за счет мобилизации внутренних резервов бюджета был подготовлен и принят Федеральный закон от 03.11.2015 № 301-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год"» (далее - Фе­деральный закон № 301-ФЗ).

Данным законом до 1 января 2016 г. приостановлено действие ряда норм БК РФ (п. 2 ст. 53, п. 2 ст. 59, п. 2 ст. 64 и п. 2 ст. 1741). В соответствии с этими нор­мами федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты, предусматривающие изменения законодательства о налогах и сборах и (или) приводящие к изменению доходов бюджетов, должны быть приняты до внесения в законодательный (представительный) орган проекта закона (решения) о бюджете. Данное положение позволило одновременно с проектами бюджетов внести изме­нения в законы субъектов РФ о налогах (нормативные правовые акты о местных налогах и сборах), а также законы (решения), регулирующие бюджетные право­отношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это послужило укреплению доходной базы бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов).

В бюджеты субъектов РФ - городов федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь будут зачисляться не только налоговые доходы:

• от федеральных налогов и сборов;
• налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с БК РФ зачислению в местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ (п. 3 ст. 56 БК РФ в ред. Федерального закона от 22.10.2014 № 311-ФЗ);

но также доходы:

• от торгового сбора, подлежащего уплате на территориях этих субъектов РФ (Федеральный закон № 301 - ФЗ). Это усилит тенденцию централизации налоговых доходов и концентрации их в бюджетах субъектов РФ, а не в местных бюджетах. Предусматривается направление остатков средств федерального бюдже­та, образовавшихся на начало 2016 г., на увеличение объемов, установ­ленных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2016 год» (Федерального закона № 301-ФЗ);
• зарезервированных в федеральном бюджете на 2016 г. бюджетных ассигнова­ний на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, поддержке бюджетов субъектов РФ и оказа­нию гуманитарной помощи населению иностранных государств в объеме до 150,0 млрд руб.;
• бюджетных ассигнований на предоставление бюджетам субъектов РФ субсидий          и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение;

• зарезервированных в федеральном бюджете на 2016 г. бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению отдельных мероприятий в сфере национальной обороны, национальной безопас­ности, исследований и использования космического пространства и правоох­ранительной деятельности в пределах остатка средств, зарезервированных на указанные цели в 2015 г.

Эта норма расширяет возможности использования зарезервированных бюд­жетных средств с направлением их в т. ч. на поддержку регионов и муни­ципалитетов.

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муни­ципальных) учреждений» и Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об ав­тономных учреждениях», предусматривают в случае недостижения бюджетными и автономными учреждениями показателей, установленных государственным (муниципальным) заданием, возврат ими в бюджет средств в объеме, соответ­ствующем недостигнутым показателям.

При этом федеральными, региональными, муниципальными правовыми актами может быть предусмотрен возврат в соответствующий бюджет остатка субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания соот­ветствующими автономными учреждениями в объеме, соответствующем не­достигнутым показателям государственного (муниципального) задания. Такой же механизм возврата субсидий предусмотрен для федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъекта РФ, муниципальных бюджетных учреждений. Эти меры не будут в полной мере способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств.

Правительству РФ поручено обеспечить планирование главными распоря­дителями бюджетных средств бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг. с учетом неиспользованных на 1 января 2016 г. остатков средств на счетах подведомственных им учреждений (подп. «д» п. 1 Перечня поручений Президента РФ по повышению эффективности использования бюджетных средств от 18 августа 2015 г.).

Результаты проведенных Счетной палатой РФ контрольных и экспертно-аналитических мероприятий показывают, что эта работа в настоящее время не проведена. Вместо этого устанавливается необходимость возврата указанных остатков.

ДЛЯ СПРАВКИ:

В своем заключении по Федеральному закону № 301 -ФЗ Счетная палата РФ отмечала не­гативную тенденцию роста неиспользованных остатков на счетах бюджетных и автоном­ных учреждений, счетах Федерального казначейства. Остатки средств по субсидиям:

• на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по состоянию на 1 января 2013 г. - 17,4 млрд руб., на 1 января 2014 г. - 29,8 млрд руб., на 1 января 2015 г,- 36,1 млрд руб., на 1 июля 2015г.-116,0 млрд руб.;
• на иные цели по состоянию на 1 января 2013 г. -19,7 млрд руб., на 1 января 2014 г. -32,7 млрд руб., на 1 января 2015 г.- 65,0 млрд руб., на 1 июля 2015 г.-112,0 млрд руб.

Формирование таких значительных остатков указывает на необходимость бо­лее точного прогнозирования главными распорядителями бюджетных средств объемов средств на выполнение подведомственными учреждениями государ­ственных и муниципальных заданий.

Счетная палата РФ полагает, что предложенный Правительством РФ и уста­новленный в Федеральном законе № 301-ФЗ подход к использованию остатков средств бюджетных и автономных учреждений не учитывает отраслевые осо­бенности ряда учреждений и может создать риски неосуществления учрежде­ниями своей уставной деятельности в начале очередного финансового года.

Таковы основные изменения, внесенные в бюджетное и иное законодательство, в соответствии с которыми будет осуществляться бюджетный процесс в регионах и муниципалитетах.

«Бюджетное правило в 2016 г. работать не будет» - А. Силуанов

«Действие бюджетного правила в 2016 г. будет приостановлено. В 2017 г. оно вновь нач­нет действовать, но в модифицированном виде», - заявил глава Минфина России Антон Силуанов.

«Безусловно, лучшей практикой подготовки бюджетов является понятное и прозрачное формирование параметров для всех участников бюджетного процесса, а также для граждан и инвесторов. Безусловно, мы подготовим в следующем бюджетном цикле порядок определения расходов, который будет закреплен законодательно. Прогнозируемость и понятность для всех участников бюджета при его формировании - безусловно, это одна из наших задач. Мы такие предложения в следующем бюджетном цикле подготовим. Да, конечно, оно (правило) будет модифицировано, мы будем исходить из тех возможностей, которые у нас будут в очередном бюджетном цикле», - подчеркнул министр.

Правительство РФ временно отказалось от планирования бюджета на трехлетний период в связи со сложностью прогнозирования основных макроэкономических показателей, которые ложатся в основу бюджета.

Бюджет Российской Федерации, по со­общению председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова, с учетом изменившейся экономической си­туации может быть сформирован на один год, но это не означает, что Правительство и депутаты отказываются от горизонта трех­летнего планирования. «Речь идет об опти­мальном выстраивании бюджетного про­цесса в экстраординарных условиях, в кото­рых сегодня находится мировая экономика. В условиях, когда нефть в течение трех дней может упасть на 20%, потом снова вырасти, потом снова упасть, говорить о точности прогноза достаточно сложно», - подчеркнул А. Макаров. «Прогнозировать доходы бюд­жета на трехлетку - бесперспективно. Не­обходимо сосредоточиться на бюджете од­ного года», - пояснил депутат.