Делегирование полномочий органов местного самоуправления и передача имущества для их исполнения на муниципальном уровне: уроки судебного решения

Суть спора

Передача исполнения полномочий между муниципальными районами и вхо­дящими в их состав поселениями, а также связанная с этим передача имущества и бюджетных средств стали довольно распространенным явлением в практике муниципального управления. При этом участники данного процесса нередко не утруждают себя соблюдением базовых принципов и конституционных начал местного самоуправления. В анализируемом ниже судебном деле отразились многие проблемы правового регулирования и складывающейся практики по­добного делегирования.

Ситуация, о которой пойдет речь, сложилась в Краснокамском районе Перм­ского края. В 2013 г. Земское собрание Краснокамского муниципального района стало активно инициировать процесс передачи ряда имущественных объектов, принадлежащих на праве собственности Краснокамскому городскому поселению, в собственность Краснокамского муниципального района. Речь, в частности, шла об имуществе, предназначенном для развития физической культуры и спорта, расположенном в г. Краснокамске, зарегистрированном в качестве объектов муниципальной собственности поселения и переданном на праве оперативного управления муниципальным бюджетным учреждениям «Краснокамский город­ской физкультурно-спортивный комплекс» и ФОЦ «Дельфин». Примечательно, что в качестве обоснования передачи была приведена необходимость использования этого имущества для аналогичной деятельности районных учреждений, в задачи которых также входит оказание услуг по развитию физической культуры и спорта. В качестве «пряника» от передачи объектов муниципальный район первоначально называл возможность экономии средств бюджета Краснокамского городского поселения на их содержание. На первом этапе вопрос о передаче полномочий городского поселения муниципальным районом даже не ставился, речь шла лишь о передаче имущества.

По ходу развития ситуации постепенно стали трансформироваться и требо­вания района. Так, в частности, участвуя в заседаниях комиссий Краснокамской городской Думы в ноябре - декабре 2013 г., представители района уже ставили вопрос и об одновременной передаче средств на содержание этих объектов. Администрация городского поселения, в отличие от городской Думы, настаивала на необходимости отказать муниципальному району в передаче объектов и средств. Было подготовлено и независимое экспертное заключение по данному вопросу, в котором, в частности, отмечалось, что используемый муниципальным районом аргумент (наличие у него аналогичных полномочий и отсутствие собственного имущества для их исполнения) не может служить основанием для передачи ему имущества, являющегося собственностью городского поселения. Тогда муници­пальный район предпринял новую попытку добиться передачи имущества, по­ставив перед Думой Краснокамского городского поселения вопрос о передаче ему исполнения полномочий в сфере обеспечения условий для развития физи­ческой культуры и спорта и предназначенных для исполнения этих полномочий имущественных объектов поселения.

Администрация города выступала последовательно и против передачи испол­нения полномочий. Ее позиция основывалась на следующих ключевых положениях.

В соответствии с п. 14 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и п. 14 ст. 6 устава Красно­камского городского поселения к числу вопросов местного значения поселения отнесено «14) обеспечение условий для развития на территории поселения фи­зической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения». Данный вопрос местного значения традиционно относится к компетенции поселения как наиболее приближенного к жителям уровню местного самоуправления. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на недопустимость изъятия у поселений полномочий, которые могут исполняться ими самостоятельно, а также на недопустимость выхолащивания сущности поселенческого местного самоуправления (пп. 3, 4 постановления Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П, п. 3 постановления Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П, п. 2 по­становления Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П, п. 2 постанов­ления Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П, пп. 1-3 постановления Конституционного Суда РФ от 30.03.2012 № 9-П). При этом Конституционный Суд РФ справедливо исходит из того, что подобная выхолащивающая сущность и назначение поселенческого местного самоуправления передача полномо­чий от поселений муниципальным районам нарушает конституционный смысл и принципы местного самоуправления и в том случае, когда они осуществля­ются добровольно.

Объекты, на которые претендует муниципальный район, являются объектами собственности Краснокамского городского поселения. Как известно, муниципаль­ной собственности присущ принцип целевого назначения, т. е. оно предназначено для решения вопросов местного значения.

В соответствии с п. 10 ч. 2 ст. 54 устава Краснокамского городского посе­ления «для решения вопросов местного значения в собственности поселения может находиться имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта». Имущество, на изъятии которого настаивал муниципальный район, активно использовалось городским поселением по целевому назначению -для проведения физкультурно-оздорови­тельных и спортивных мероприятий для жителей города, в интересах развития физкультуры и массового спорта в поселении.

В соответствии с ч. 1 п. 4 Положения о порядке владения и управления муниципальным имуществом Краснокамского городского поселения «основной целью формирования, управления и распоряжения муниципальной собствен­ностью является обеспечение эффективного использования муниципального имущества, направленного на максимальное удовлетворение жизнеобеспечи­вающих потребностей, а также потребностей населения города Краснокамска в социально-культурных и иных важных услугах, обеспечивающих жизнедея­тельность».

Безвозмездное и безусловное (с переходом права собственности) отчуж­дение так называемого профильного (предназначенного для решения вопро­са местного значения) имущества из собственности городского поселения вступает в противоречие с принципами и нормами эффективного управления муниципальной собственностью и нарушает интересы жителей муниципаль­ного образования. Администрация поселения отмечала, что в сложившейся ситуации (отсутствия у муниципального района достаточного имущества для исполнения своих полномочий), возможно, более эффективным решением мог­ла бы оказаться передача исполнения (полностью или частично) полномочий муниципального района в сфере развития физической культуры и массового спорта, организации спортивных соревнований Краснокамскому городскому поселению (при наличии соответствующих возможностей у поселения и со­гласия последнего).

Особое внимание в базировавшейся в этой части на заключении экспер­та позиции администрации обращалось на то, что необходимость сохране­ния соответствующих объектов в муниципальной собственности городского поселения совершенно очевидна, даже если допустить передачу исполнения отдельных полномочий в данной сфере от городского поселения. Ответствен­ность за надлежащее решение соответствующего вопроса местного значения всегда сохраняется за поселением, поскольку передаваться может только ис­полнение полномочия, а не само полномочие. В этом смысле следует иметь в виду, что в случае неудовлетворительного исполнения полномочий муници­пальным районом у городского поселения возникает право (и даже обязанность) их «возвращения». Однако по отношению к объектам, ставшим собственностью другого муниципального образования (в данном случае - муниципального рай­она), такая возможность отсутствует в силу недопустимости принудительного изъятия имущества. То есть в случае некачественного, не удовлетворяющего жителей поселения исполнения полномочий муниципальным районом посе­ление смогло бы изъять это полномочие, однако не сможет изъять имущество. Таким образом, городское поселение может оказаться в ситуации отсутствия имущественного обеспечения, предназначенного для решения соответству­ющего вопроса местного значения, а это, в свою очередь, может привести к ущемлению интересов жителей поселения.

В обоснование своей позиции администрация поселения также ссылалась на то, что в соответствии с гражданским законодательством Российской Феде­рации никто не вправе принудительно изъять имущество у собственника, если отсутствуют основания, предусмотренные ст. 235 ГК РФ. Передача имущества в связи с передачей полномочий, разграничение имущества в связи с перерас­пределением полномочий и др. публично-правовые процедуры не являются осно­ванием для принудительного изъятия имущества, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 № 8-П, определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 № 542-0 и др.).

Передача права собственности на имущество может осуществляться ис­ключительно добровольно, при этом процедура передачи должна не только соответствовать установленному порядку, но и однозначно свидетельствовать о добровольности и самостоятельности сторон в принятии соответствующих решений. При этом чрезвычайно важно иметь в виду, что одним из важнейших признаков самостоятельности и добровольности (свободы воли) при переда­че признается вопрос о том, кто инициирует процесс передачи. В рассматри­ваемом случае инициатива передачи исходила от стороны, которой спорное имущество не принадлежит (муниципальный район), что подтверждается об­ращением председателя Земского собрания Краснокамского муниципального района. Более того, в обращении содержится перечень объектов, на которые «претендует» муниципальный район, что в случае возникновения спора мо­жет быть свидетельством отсутствия добровольности, являющейся обязательным условием легитимности передачи.

Среди значимых для существа спора обстоятельств следует выделить так­же то, что, руководствуясь принципами эффективного управления муниципаль­ной собственностью, городское поселение инвестировало средства местно­го бюджета в содержание объектов муниципальной собственности, осуществляя в т. ч. и ремонт (включая капитальный) объектов инфраструктуры физкультуры и массового спорта. Право собственности на все объекты зарегистрировано в установленном порядке за городским поселением. Объекты переданы в опе­ративное управление хозяйствующему субъекту, учредителем которого является само поселение.

Кроме того, в локальных нормативных актах Краснокамского городского поселения осуществлено разграничение полномочий в сфере имуществен­ных отношений и установлен порядок осуществления тех или иных сделок с объектами муниципальной собственности. Так, в частности, в соответствии с п. 1 ст. 5 Положения о порядке владения и управления муниципальным имуществом «от имени города Краснокамска полномочия по формированию, управлению и распоряжению муниципальной собственностью осуществляют: глава города Краснокамска, комитет имущественных отношений и землепользо­вания администрации Краснокамского городского поселения». В компетенцию представительного органа входит установление порядка осуществления по­добных действий, но не непосредственная его реализация. Передача имуще­ства в собственность другому лицу относится к распоряжению (отчуждению) имущества.

Статьей 11 указанного Положения определен порядок передачи имущества, находящегося в собственности поселения, в государственную собственность: «имущество, являющееся муниципальной собственностью, по рекомендации главы Краснокамского городского поселения может быть передано в государ­ственную краевую собственность. Основанием для такой передачи является решение Думы Краснокамского городского поселения, имеющей право при­нятия такого решения в соответствии с уставом Краснокамского городского поселения.

Процедура передачи определяется по соглашению сторон в порядке, уста­новленном законодательством Пермского края». Хотя названным Положением не установлен порядок передачи имущества в собственность муниципального района, однако известно, что в российском законодательстве процедуры пере­дачи муниципальной собственности в государственную собственность (пере­распределение) и муниципальной собственности от одного муниципалитета другому в связи с перераспределением полномочий (разграничение) идентичны (к примеру, пп. 11 и 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и при­знании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Фе­дерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», правовые позиции Кон­ституционного Суда РФ и др.).

В случае отсутствия самостоятельного регулирования передачи собствен­ности поселения в собственность муниципального района по аналогии подлежат применению нормы о передаче собственности поселения в государственную собственность (в данном случае норма ст. 11 Положения). Из этого был сделан вывод о том, что передача может осуществляться только при наличии реко­мендации главы Краснокамского городского поселения.

Позицию администрации города и независимого эксперта также разделяло и профильное ведомство субъекта РФ - министерство физической культуры и спорта Пермского края. Тем не менее 19 декабря 2013 г. Думой Краснокамского городского поселения было принято решение № 35 «О передаче Краснокамскому муниципальному району осуществления части полномочий Краснокамского городского поселения по решению вопросов местного значения по обеспе­чению условий для развития на территории Краснокамского городского по­селения физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения». К слову сказать, при принятии решения было проигнорировано и мнение городской общественности, в т. ч. жителей, участвовавших в самом заседании.

На названное решение главой г. Краснокамска 30 декабря 2013 г. было наложено вето, которое преодолено Думой 23 января 2014 г. 29 января 2013 г. на заседании Земского собрания Краснокамского муниципального района было принято ре­шение № 2 «О приеме администрацией Краснокамского муниципального района осуществления части полномочий администрации Краснокамского городского поселения по решению вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территории Краснокамского городского поселения физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкуль­турно-оздоровительных мероприятий поселений».

Глава г. Краснокамска, руководствуясь интересами городского поселения, избравших его жителей города и нормами действующего законодательства, об­жаловал решение городской Думы в арбитражном суде, поставив вопрос о его отмене.

Рассмотрение спора в суде

Арбитражный суд Пермского края принял дело к рассмотрению, справедливо посчитав, что решение вопроса о передаче и использовании имущества, бюджет­ных средств органами местного самоуправления, в т. ч. в рамках передачи части полномочий по решению вопросов местного значения, является экономической сферой их деятельности. Суд отметил также, что оспариваемые решения напрямую связаны с имущественными интересами, затрагивают бюджетно-финансовые от­ношения и связаны с экономической деятельностью органов местного самоуправ­ления и муниципальных бюджетных учреждений. Характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере и вследствие этого - подведомственности арбитражному суду в со­ответствии со ст. 27, 28 АПК РФ.

Рассматривая спор по существу, суд подчеркнул, что при принятии решения о возможности передачи (принятия) части полномочий по решению вопросов местного значения в обязательном порядке должны соблюдаться заложенные Конституцией РФ основополагающие принципы:

• законности (вопрос может быть решен только в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления); 
• равноправия субъектов сотрудничества (не допускается подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального обра­зования);
•  недопустимости ущемления прав и интересов субъектов сотрудниче­ства (реализуя свои права и выполняя обязанности, совершая определенные действия в интересах своего муниципального образования для достижения целей соглашения, органы местного самоуправления могут действовать лишь в допустимых пределах, которые обусловлены законными правами и интере­сами иных органов, граждан и организаций); 
• добровольности (соблюдается на всех стадиях договорного процесса и означает, кроме прочего, свободное волеизъявление сторон на вступление в договорные отношение, принятие на себя договорных обязательств, а также изменение и прекращение догово­ра); 
• гласности; 
• самостоятельности осуществления принадлежащих субъектам сотрудничества полномочий (каждая из сторон самостоятельно определяет способ, формы и методы выполнения принятых на себя обязательств в преде­лах имеющихся у него на это полномочий и не вправе вмешиваться в данный процесс, осуществляемый другой стороной).  
•  В контексте рассматриваемой ситуации также очень важен вывод суда о том, что «нормы Федерального закона № 131-ФЗ не возлагают на представительный орган исключительное право по принятию решения о передаче тех либо иных полно­мочий по решению вопросов местного значения в отсутствие соответствующей правотворческой инициативы. Как усматривается из материалов дела, инициатива о передаче полномо­чий от городского поселения муниципальному району исходила от представи­тельного органа Краснокамского муниципального района, что подтверждается письмом от 17.10.2013 № ЗС/146 и решением Земского собрания от 30.10.2013 № 128. При этом из содержания данных документов усматривается, что пере­дача соответствующих полномочий необходима исключительно в интересах Краснокамского муниципального района. Доказательств того, что со стороны населения, депутатов и главы поселения вносились предложения на передачу оспариваемых полномочий на уровень муниципального района <...> не пред­ставлено».

Признавая решения Думы от 19.12.2013 № 35 и Земского собрания от 29.01.2014 № 2 противоречащими ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ч. 4 ст. 15 Фе­дерального закона № 131-ФЗ, суд особо подчеркивает, что «передача полномочий предполагает достижение договоренностей между органами местного самоуправле­ния Краснокамского муниципального района и органами местного самоуправления Краснокамского городского поселения путем решения вопроса о возможности заключения соответствующего соглашения при наличии инициативы уполномо­ченных на то лиц». Суд отметил также, что «заявителями по настоящему делу обос­нованно обращено внимание на то, что Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на недопустимость изъятия у населения полномочий, которые могут ими исполняться, а также недопустимость выхолащивания сущности поселенческого местного самоуправления. Таким образом, помимо добровольной передачи долж­ны быть мотивы и цели такой передачи <...> При заключении соглашений должны соблюдаться соответствующие конституционные принципы, а также принципы, заложенные в Федеральном законе № 131-ФЗ, согласующиеся с положениями п. 2 ст. 1 ГК РФ, ст. 421,422 ГК РФ. В данном случае вмешательство представительных органов муниципальных образований в регулирование содержания соглашения, установление соответствующих правовых норм, которые, по их мнению, должно содержать указанное соглашение, противоречит требованиям законодательства Российской Федерации».

Суд также исследовал и оценил тот факт, что управление бюджетными учреждениями осуществляется публично-территориальным образованием, учредившим его, наделившим соответствующим имуществом и осуществляющим его финансирование посредствам выделения ассигнований на исполнение муни­ципального задания. По отношению к муниципальным бюджетным учреждениям Краснокамский городской ФСК и ФОЦ «Дельфин» таким образованием является Краснокамское городское поселение. Соответственно, нормативные правовые акты представительных органов, принятые с превышением полномочий и в на­рушение положений действующего законодательства Российской Федерации, влекут вмешательство в экономическую деятельность муниципальных бюджетных учреждений, а также в бюджетное регулирование.

Важные для существа подобных дел выводы суда касаются и самого вещ­ного права - права оперативного управления. Так, суд отметил, что спорное имущество находится в оперативном управлении учреждения и собственник имущества не вправе распоряжаться им до изъятия имущества из оперативного управления. Доказательств принятия собственником имущества решения об изъ­ятии его из оперативного управления не представлено. В то же время передача имущества и соответствующих бюджетных средств от одного муниципального образования к другому не позволит учреждению оказывать соответствующие услуги, установленные уставами и муниципальными заданиями, и получать со­ответствующую прибыль.

Право собственника на изъятие имущества из оперативного управления жестко ограничено установленным в ГК РФ исчерпывающим перечнем основа­ний и включает излишнее имущество, неиспользуемое имущество и имущество, используемое не по назначению. Отсутствие доказательств того, что имущество, предлагаемое к передаче, является излишним, не используется либо использу­ется учреждением не по назначению, послужило еще одним основанием для вынесения судом вердикта о неправомерности передачи.

Суд также справедливо разделил позицию заявителя о том, что нормотворче-ская деятельность Краснокамского городского поселения в сфере формирования, размещения и контроля исполнения муниципального задания бюджетными учреж­дениями поселения, утверждение порядков, методик в сфере расчета стоимости муниципальных услуг возложена на исполнительно-распорядительные органы поселения и, соответственно, в силу вышеуказанных положений не может быть передана иному муниципальному образованию. Эти положения упомянутых ре­шений Думы и Земского собрания также признаны несоответствующими законо­дательству Российской Федерации.

Наконец, чрезвычайно важен для рассмотрения дел о перераспределении и разграничении публичной собственности и вывод суда о том, что «в целом без­возмездная передача предназначенного для решения вопросов местного значения имущества вступает в противоречие с принципами и нормами эффективного управления муниципальной собственностью и нарушает интересы муниципаль­ного образования».

Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.05.2014 решение Думы Краснокамского городского поселения от 19.12.2013 № 35 «О передаче Краснокамскому муниципальному району осуществления части полномочий Краснокамского городского поселения по решению вопросов местного зна­чения по обеспечению условий для развития на территории Краснокамского городского поселения физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения» и решение Земского собрания Краснокамско­го муниципального района от 29.01.2014 № 2 «О приеме администрацией Краснокамского муниципального района осуществления части полномочий администрации Краснокамского городского поселения по решению вопро­сов местного значения по обеспечению условий для развития на террито­рии Краснокамского городского поселения физической культуры и массо­вого спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздо­ровительных мероприятий поселений» были признаны недействующими как не соответствующие ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 1, п. 1 ст. 4, ст. 7, ч. 4 ст. 15, ст. 49, п. 4 ч. 1 ст. 50, пп. 8, 10 ч. 2 ст. 50 Феде­рального закона № 131-ФЗ, ст. 1, 120, 235, 296, 421 ГК РФ, ст. 61.1, 69.1, п. 3 ст. 69.2, подп. 9 п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Ответчики обжаловали данное решение арбитражного суда в кассацион­ном порядке. Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа № Ф-09-4901/14 от 05.08.2014 решение Арбитражного суда Пермско­го края от 19.05.2014 оставлено без изменения, а кассационные жалобы Думы Краснокамского городского поселения, Земского собрания Краснокамского муниципального района и администрации Краснокамского муниципального района - без удовлетворения.

Резюмируя данное решение, которое, по нашему мнению, носит прецедент­ный характер, считаем возможным выделить некоторые особо важные выводы.

Во-первых, сам процесс передачи исполнения полномочий и тем более имуще­ства от поселений к муниципальным районам не может осуществляться в наруше­ние действующих норм российского законодательства. При этом особое значение имеют нормы Конституции РФ, гражданского законодательства, Федерального закона № 131-ФЗ. Одновременно большую роль с точки зрения оценки легитим­ности (правомерности) действий сторон играют локальные нормативные акты, принятые в рамках действующего законодательства, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Во-вторых, процесс передачи исполнения полномочий от поселений райо­нам ни в коем случае не должен выхолащивать суть местного самоуправления на поселенческом уровне. Поселения, которые в состоянии самостоятельно осуществлять те или иные полномочия, установленные законодательством и уставом, не вправе «избавляться» от них путем передачи муниципаль­ным районам. Формальное соблюдение требований п. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ еще не является свидетельством правомерности передачи исполнения полномочий.

В-третьих, при установлении факта добровольности передачи имущества важную роль играет вопрос о том, кто инициирует процесс передачи. Если ини­циатива исходит от потенциального получателя имущества, то добровольность последующих действий оценивается достаточно критически. Кроме того, добро­вольность предполагает наличие согласия не только представительного органа, но и других органов, если в соответствии с действующим законодательством и локальными нормативными актами они обладают соответствующими полно­мочиями в сфере распоряжения муниципальным имуществом.

В-четвертых, в процессе передачи исполнения полномочий и имущества не должны нарушаться права лиц, обладающих вещными правами на это имуще­ство, в частности правами оперативного управления или хозяйственного ведения. Изъятие у них имущества в нарушение норм гражданского законодательства признается недопустимым.

Наконец, в-пятых, в данном деле видно несовершенство целого ряда норм российского законодательства о местном самоуправлении. В частности, это касается крайне неудачных формулировок вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ, нередко относящем один и тот же вопрос местного значения к компетенции муниципальных образований различных типов, а также не уста­навливающем ограничений по передаче исполнения полномочий между такими муниципальными образованиями. То же самое можно сказать и о вызывающих существенные сомнения других нормах законодательства (федеральные законы № 122-ФЗ, 131-ФЗ), предусматривающих возможность безвозмездной передачи имущества между муниципальными образованиями.

Необходимость корректировки соответствующих норм законодательства о местном самоуправлении, на наш взгляд, более чем очевидна, и прокомменти­рованное решение суда является наглядной иллюстрацией данного утверждения.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"