Об ответственности органов местного самоуправления за размещение на территории муниципального образования отходов

Виды негативного воздействия

Действующим природоохранным законодательством установлена обязанность хозяйствующих субъектов вносить плату за негативное воздействие на окружа­ющую среду. Статьей 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 7-ФЗ относятся:

• выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
• сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхност­ные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
• загрязнение недр, почв;
• размещение отходов производства и потребления;
• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизи­рующими и другими видами физических воздействий;
• иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Понятие «размещение отходов»

Особый интерес представляет понятие «размещение отходов», которое в за­висимости от его толкования может быть отнесено практически к любым субъ­ектам хозяйственной деятельности.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) под разме­щением отходов понимается хранение и захоронение отходов. В свою очередь, под хранениемотходов подразумевается складирование отходов в специали­зированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утили­зации, обезвреживания, захоронения; под захоронением - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. В свою очередь, размещение отходов является составной частью деятельности по об­ращению с отходами.

Неопасные отходы: внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду

В статье 9 действующего Федерального закона № 89-ФЗ прямо указывается на необходимость лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опас­ности. Однако как быть с отходами пятого класса опасности, т. е. с неопасными отходами, которые образуются в результате деятельности практически любой орга­низации, в т. ч. и органов местного самоуправления, муниципальных учреждений?

Возлагая обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окру­жающую среду на хозяйствующие субъекты, в деятельности которых образуются, например, отходы в виде офисных принадлежностей (тонеры, картриджи, чернила и пр.), и обосновывая такую позицию, Федеральная служба по экологическо­му, технологическому и атомному надзору указала, что согласно определению Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-0 обязанность по внесению платы распространяется на хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, индивидуальные предприниматели (и иные хозяйствующие субъ­екты), предметом деятельности которых являются оказание услуг, торговля то­варами и иные виды деятельности, негативно воздействующие на окружающую среду, должны исполнять обязанности плательщиков в полном объеме.

Сроки уплаты платежей, учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду

Пунктом 1 приказа Федеральной службы по экологическому, технологиче­скому и атомному надзору от 08.06.2006 № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» установлен срок уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду: по итогам отчетного периода не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду ставятся на учет в соответствии с приказами Ростехнадзора от 02.08.2005 № 545 «Об ут­верждении порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воз­действие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной служ­бы по экологическому, технологическому и атомному надзору» и от 24.11.2005 № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по эко­логическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» по каж­дому объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду: стационарному и/или передвижному (транспортные средства и др., работающие на бензине, дизельном топливе, керосине, сжиженном (сжатом) нефтяном или природном газе).

На основании изложенного юридическое лицо или индивидуальный пред­приниматель, эксплуатирующие передвижной объект негативного воздействия, становятся на учет в качестве плательщика в соответствующем управлении Ростехнадзора (по месту государственной регистрации передвижного объекта, а при отсутствии такового - по месту регистрации владельца передвижного объекта).

Судебная практика

Обязанности по внесению платы возникают у собственника отходов при их хра­нении и (или) захоронении. Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от № 89-ФЗ право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в ре­зультате использования которых эти отходы образовались.

Таким образом, любые субъекты, в результате деятельности которых об­разовывались отходы, которые в итоге оказывались «на улице», были обязаны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Естественно, органы местного самоуправления и муниципальные учреждения не являлись исключением из указанного правила. Такая позиция Ростехнадзора была актуаль­ной до рассмотрения ВАС РФ следующего спора.

Пример: По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении управлением Ростехнадзора вынесено постановление, которым общество с ограниченной ответствен­ностью (далее - общество) признано виновным в совершении административного право­нарушения, выразившегося в невнесении платы за негативное воздействие на окружаю­щую среду в I, II и III кварталах 2007 г., и ему назначено наказание в виде административ­ного штрафа в размере 50 000 руб.

Суд первой инстанции, отказывая обществу в удовлетворении заявленного требования об обжаловании постановления, сослался на то, что в своей деятельности общество ис­пользует оргтехнику, оформляет документацию, в результате чего образуются бытовые и канцелярские отходы, от размещения которых происходит негативное воздействие на окружающую среду. Следовательно, общество обязано в установленном порядке вно­сить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Поскольку общество не ис­полнило эту обязанность, управление Ростехнадзора обоснованно привлекло его к от­ветственности.

Вышестоящие суды согласились с такой позицией, кроме Высшего Арбитражного Суда РФ. Высший Арбитражный Суд РФ указал, что ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ устанавли­вает особые требования к объектам размещения отходов:

• их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполно­моченными федеральными органами исполнительной власти;
• определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специ­альных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;
• объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов раз­мещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения от­ходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Следовательно, деятельность по размещению отходов носит специализированный ха­рактер и осуществляется в специально оборудованных местах. Однако ни из материалов дела, ни из оспариваемого постановления управления Ростехнадзора не следует, что об­щество занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона № 89-ФЗ (см. постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08 по делу№А32-330/2008-13/3-ЗАЖ). Аналогичную позицию ВАС РФ повторил и спу­стя несколько лет {см. определение ВАС РФ от 24.07.2013 № ВАС-9590/13 по делу № А43-11752/2012).

Принятие указанных судебных актов позволило несколько скорректировать практику, в т. ч. и в отношении органов местного самоуправления и муниципаль­ных учреждений.

Пример: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Пензенской области обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с ис­ковым заявлением к муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению детский сад комбинированного вида № 152 города Пензы о взыскании за­долженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду за период с III квар­тала 2010 г. по III квартал 2012 г. в размере 165 287 руб. 27 коп.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, одна ко вышестоящий апел­ляционный суд с такой позицией не согласился, указав, что ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ устанавливает особые требования к объектам размещения отходов. Деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в спе­циально оборудованных местах.

МБДОУ детский сад комбинированного вида № 152 г. Пензы в спорный период времени не занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона № 89-ФЗ. Основным видом деятельности ответчика является об­разовательная деятельность, на территории учреждения отсутствует контейнерная пло­щадка для хранения отходов, а бытовые отходы вывозятся специализированной органи­зацией.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду подлежит внесению за размеще­ние отходов, однако учреждение не занимается таким видом деятельности в смысле, придаваемом нормами закона об отходах, и фактически не оказывает негативного воз­действия на окружающую среду в результате размещения отходов. Таким образом, ре­шение суда первой инстанции было отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано (см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2013 по делу №А49-1674/2013).

Не признавая органы местного самоуправления и муниципальные учреж­дения субъектами деятельности по размещению отходов, суды, соответственно, достаточно часто признают незаконным привлечение указанных субъектов к ад­министративной ответственности, например, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами произ­водства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ).

Пример: Администрация г. Ростова-на-Дону обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления департамента Феде­ральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 КоАП РФ. Спорная территория, на которой выявлены отходы, находится в границах муниципального образования, что подтверждается картой-схемой границ муниципаль­ного образования. Доказательства того, что земельные участки, на которых выявлены отходы, принадлежат частным лицам, не представлены администрацией. При этом Росприроднадзор, ссылаясь на правовую позицию Президиума ВАС РФ, изложенную в постановлении от 02.10.2012 № 4973/2012, указал, что состав правонарушения по ст. 8.2 КоАП РФ образует любая деятельность по обращению с отходами, которая ведется с на­рушением требований природоохранного законодательства.

Суды встали на сторону органа местного самоуправления, указав, что в силу ч.1 ст. 13 Фе­дерального закона № 89-ФЗ территории муниципальных образований подлежат регу­лярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными тре­бованиями. Частью 2 ст. 13 Федерального закона № 89-ФЗ обязанность по осуществлению организации деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципаль­ных образований возложена на органы местного самоуправления. Пунктом 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена к во­просам местного значения, а их решение - к компетенции органов местного самоуправления. Применительно к городскому поселению обязанность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов закреплена в п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ.

В рассматриваемом случае администрация не выступает в качестве юридического лица, в результате хозяйственной деятельности которого образуются отходы производства и потребления, а также самостоятельно не осуществляет деятельность по сбору, ис­пользованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Следова­тельно, ответственность за ненадлежащее исполнение обязанности по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в границах городских, сельских поселений ст. 8.2 КоАП РФ не предусмотрена, в действиях администрации отсутствует состав вме­ненного правонарушения.

В связи с изложенным судами был сделан вывод об отсутствии правовых оснований для привлечения администрации к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ (см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2014 №15АП-3495/2014поделу№А53-22149/2013).

В судебной практике имеются и другие решения суда, подтверждающие ука­занную позицию. 

Пример: Администрация муниципального образования Новокубанский район обратилась в Ар­битражный суд Краснодарского края с заявлением об отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея о привлечении кадминистративной ответственности в виде 200 тыс. руб. штрафа за правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотре­на ст. 8.2 КоАП РФ.

Отказывая администрации в удовлетворении заявленных требований, суд первой ин­станции указал, что бездействие в части разрешения вопросов утилизации отходов, ко­торые отнесены к вопросам местного значения муниципального района, образуют состав вмененного администрации правонарушения.

Вышестоящие суды с мнением суда первой инстанции не согласились и указали, что ад­министрация не выступает в качестве юридического лица, в результате хозяйственной деятельности которого образуются отходы производства и потребления, а также само­стоятельно не осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезврежива­нию, транспортированию, размещению отходов. Поскольку администрация не осущест­вляет указанные виды деятельности, а ответственность за ненадлежащее исполнение обязанности по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в границах го­родских, сельских поселений ст. 8.2 КоаП РФ не предусмотрена, администрация не явля­ется надлежащим субъектом вмененного правонарушения. В связи с изложенным судами апелляционной и кассационной инстанций сделан вывод об отсутствии правовых осно­ваний для привлечения администрации к административной ответственности по ст. 8.2 (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29.01.2014поделу№А32-29910/2012). Аналогичные выводы изложены и в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 18.12.2014 № Ф05-14320/2014.

Поскольку противоречивая практика правового регулирования привела к тому, что плата за негативное воздействие на окружающую среду зачастую вносилась при отсутствии соответствующих правовых оснований, ее возврат в местный бюджет в судебном порядке нередко становился предметом рассмо­трения указанных дел. При этом средства, внесенные за негативное воздействие на окружающую среду, без правовых оснований возвращались в местные бюджеты.

Пример: Администрация муниципального образования Новокубанский район обратилась в Ар­битражный суд Краснодарского края с заявлением об отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея о привлечении к административной ответственности в виде 200 тыс. руб. штрафа за правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотре­на ст. 8.2 КоАП РФ.

Отказывая администрации в удовлетворении заявленных требований, суд первой ин­станции указал, что бездействие в части разрешения вопросов утилизации отходов, ко­торые отнесены к вопросам местного значения муниципального района, образует состав вмененного администрации правонарушения.

Вышестоящие суды с мнением суда первой инстанции не согласились и указали, что ад­министрация не выступает в качестве юридического лица, в результате хозяйственной деятельности которого образуются отходы производства и потребления, а также само­стоятельно не осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезврежива­нию, транспортированию, размещению отходов. Поскольку администрация не осущест­вляет указанные виды деятельности, а ответственность за ненадлежащее исполнение обязанности по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в границах го­родских, сельских поселений ст. 8.2 КоАП РФ не предусмотрена, администрация не явля­ется надлежащим субъектом вмененного правонарушения. В связи с изложенным судами апелляционной и кассационной инстанций сделан вывод об отсутствии правовых осно­ваний для привлечения администрации к административной ответственности по ст. 8.2 (см. постановление ФАС Северо-Кавказскогоакругаот29.01.2014поделу№А32-299Ю/2012). Аналогичные выводы изложены и в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 18.12.2014 № Ф05-14320/2014.

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод, что судебная практика идет по пути непризнания органов местного самоуправления и муниципальных учреж­дений субъектами деятельности по размещению отходов  в связи с чем пытаться обжаловать решения Росприроднадзора о взыскании из средств муниципалитета платы за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов или привлечении к административной ответственности по указанному основанию можно и нужно.

по материалам журнала "Практика муниципального управления"