Территориальное общественное самоуправление: от регламентации деятельности - к полезному эффекту

Функции правового регулирования деятельности ТОС

Положения о территориальном общественном самоуправлении (далее – ТОС) хотя и приняты практически в каждом муниципальном образовании, зачастую носят декларативный характер и далеко не всегда используются для внедрения эффективных организационных технологий взаимодействия органов местного самоуправления с гражданским обществом.

Положение о ТОС (далее - Положение) как локальный акт должно выполнять следующие функции:

• быть продуктом локального нормотворчества, исходя из необходимости иметь такой нормативный акт;
• разъяснять права и возможности субъектов тосовского движения - содержать методические подсказки по организации соответствующих видов деятельности;
• регулировать правоотношения, позволять решать проблемные ситуации через конкретные, технологичные правовые нормы.

На основе анализа Положений, действующих в различных городах России, сформируем модель этого документа, который не просто регулировал бы отношения в данной сфере, а служил бы реальным подспорьем в решении муниципальных проблем и задач.

Цели, задачи, организация деятельности ТОС

К сожалению, лишь в редких случаях в качестве отправной точки Положений включается тезис о назначении ТОС, его целях и задачах. Так, элементы концеп­туального осмысления роли ТОС в системе местного самоуправления отражены в Положении города Липецка, ст. 2 которого посвящена основным целям участия населения в территориальном общественном самоуправлении. Задачи ТОС спе­циально выделены в Положении города Челябинска. В Положении города Калуги предпринята попытка осмысления ТОС как территориальной общины.

Как правило, в Положениях отражаются стандартные подходы к организации ТОС, воспроизводящие нормы ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). При этом разнятся устанавли­ваемые нормы численности инициативных групп, представительства граждан на собраниях и конференциях, степень участия органов местного самоуправления в собраниях и конференциях.

Сложным организационным моментом является проведение собраний и кон­ференций граждан по вопросу создания территориального общественного само­управления, поскольку граждане, не понимая назначения данного института и своей практической пользы от участия в нем, большей частью игнорируют данные со­брания. В этом плане заслуживает внимания Положение города Тольятти, пря­мо допускающее проведение собрания граждан в форме заочного голосования и раскрывающее процедуру его организации.

Органы ТОС

Рекомендуется, чтобы Положение о ТОС раскрывало номенклатуру и возмож­ный состав органов территориального общественного самоуправления. Это важ­но в методическом плане, хотя в определенной мере и противоречит тезису о том, что формирование органов ТОС является прерогативой территориального общественного самоуправления.

Положительной чертой является также выделение в документе коллегиальных и единоличных органов ТОС с последующим описанием их видов и полномочий. Среди коллегиальных органов ТОС чаще всего фигурируют комитеты ТОС. Разработчики Положения города Челябинска допускают создание при комитетах ТОС постоянных и временно действующих комиссий. В Положении города Воскресенска Московской области детально регламентирована деятельность Совета ТОС. Зачастую в число иных коллегиальных органов территориального общественного самоуправления включаются домовые и уличные комитеты (город Домодедово Московской области).

В качестве единоличных органов ТОС выступают:

• председатель ТОС - данная общественная должность подробно раскрыта в По­ложении города Коврова Владимирской области;
• казначей ТОС, который рассчитывает суммы денежных взносов граждан, осу­ществляет сбор и учет денежных средств, контролирует финансовую деятельность председателя (в Положении города Уфы деятельности казначея посвящена отдельная статья);
• старшие подъездов, домов, улиц; старосты (города Воскресенск, Иваново, Ковров).

Следует учесть, что единоличные органы ТОС не следует путать с общественными должностями, предусматриваемыми Жилищным кодексом РФ. С серед» 2011 г. жилищное законодательство ушло от понятий «старший по дому», «домок комитет» в пользу нового органа - Совета многоквартирного дома. Следовательно ТОСам, действующим в рамках муниципального права, лучше не использовать данные понятия, заменяя их позицией «член Совета ТОС - представитель дома №..

Права и обязанности ТОС

Декларирование прав нередко является частью официального документа, не имеющей практического применения, поскольку содержит размытые формулировки либо очевидные истины, как, например, право на взаимодействие ТОС с государственными органами.

Полезным раздел Положения «Права ТОС» может быть в методическом плане, т. е. если содержит конкретные подсказки способов действия, например:

• привлекать население к участию в мероприятиях (Липецк);
• вносить предложения в органы местного самоуправления по использованию земельных участков, транспортному обслуживанию, объектам жизнеобеспечения, ЖКХ (Липецк, Рязань);   
• представлять органам местного самоуправления заключения по вопросам  отвода земли на территории данного ТОС для строительства и расширения на этой территории предприятий (Краснодарский край);
• учреждать предприятия, выступать заказчиком, разрабатывать и представлять в органы местного самоуправления проекты планов и программ развития своей территории при условии регистрации ТОС как юридического лица (Краснодарский край).

Среди обязанностей ТОС важным, но не распространенным тезисом является требование обеспечения их информационной открытости, под которой подразумевается возможность ознакомления с документами и материалам об их деятельности (за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»), а также получения иной полной и достоверной информации о деятель- ности ТОС (Положение города Рязани).

Четыре уровня содержательной деятельности ТОС

Под содержательной деятельностью ТОС понимается деятельность, направленная на достижение социального результата. Многообразие возможных форм содержательной деятельности входит в противоречие с недостаточным их рас­крытием на уровне законодательства.

Хотя отсутствие в Положении тезисов, касающихся содержательной рабо­ты ТОС, не является препятствием к ее осуществлению в рамках закона, все же степень детализации данного пункта отражает понимание роли и назначения ТОС органами местного самоуправления, а также готовность муниципалитета к поддержке данных видов социальной активности. Анализ Положений позволяет выделить четыре уровня содержательной деятельности:

• первый уровень (самый распространенный) - участие ТОС в благоустройстве своей территории: устройстве цветников, ликвидации сорной растительности и т. д., а также обеспечение участия ТОС в топливо-и энергосберегающих меро­приятиях (Краснодарский край, Новосибирск). В рамках первого уровня уместен те­зис о внесении тосовцами предложений по использованию земельных участков во дворах (Липецк, Челябинск, Ковров);
• второй уровень (слабо реализуемый на практике) - участие ТОС в решении проблем и задач социальной сферы (содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка, проведение акций милосердия и благо­творительности, организация воспитательной работы, содействие в организации отдыха детей в каникулярное время). В отдельных Положениях к данному переч­ню добавляются такие важные виды деятельности, как социальная работа с не­благополучными семьями, инвалидами, многодетными семьями (Белгород, Уфа), поддержка общественных организаций (Иваново), содействие в организации детских клубов на территории ТОС (Воскресенск), повышении качества досуга -обмен книгами, фильмами (Нижневартовск);
• третий уровень- реализация ТОСами части полномочий по управлению жи­лищным фондом. В идеале роль ТОС в сложной системе жилищного самоуправ­ления, включающей Совет многоквартирного дома и иные структуры, должна быть урегулирована на федеральном уровне.

Как правило, сейчас взаимодействие между ТОСами и управляющими ор­ганизациями сопряжено с огромными препятствиями, поскольку руково­дители товариществ собственников жилья и управляющих компаний не за­интересованы в общественном контроле. Тем ценнее то, что в отдельных Положениях прописаны такие функции ТОС, как:

1. содействие нанимателям и собственникам жилых помещений в осуществле­нии контроля за выполнением управляющими организациями их обязательств по договорам управления многоквартирными домами (Воскресенск, Новосибирск, Белгород, Липецк);
2. участие в снятии показаний с общедомовых счетчиков (Липецк);
3. осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда (Сыктывкар, Уфа, Нижневартовск).

Кроме того, следует помнить, что ТОС, зарегистрированный в качестве юриди­ческого лица, вправе работать как управляющая компания (код ОКВЭД 70.32) -опыт такой работы имеется в Волгограде, Краснодаре, Ростове-на-Дону, Саратове;

• четвертый уровень - расширенные полномочия ТОС, в т. ч. за счет наделен» их контрольными функциями. Заслуживают внимания следующие позиции:

1. общественный контроль за качеством уборки территории и вывозом мусора, решением вопросов благоустройства (Новосибирск);
2. общественный контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой и пожарной безопасностью (Балашиха, Воскресенск, Домодедово);
3. общественный земельный контроль (Иваново, Новосибирск, Краснодарский край);
4. контроль за соблюдением правил индивидуальной застройки (Краснодарский край).

В отдельных случаях законодатели идут еще дальше, закрепляя за ТОСами полномочия по сбору материалов, указывающих на наличие события админи стративного правонарушения (Новосибирск), а в некоторых случаях по выдаче органам местного самоуправления и правоохранительным органам характе ристик граждан, проживающих на данной территории (Краснодарский край).

В Белгороде одним из критериев, при соблюдении которого возможна выплата председателю ТОС вознаграждения, является содействие в выявлении фактов нарушения правил благоустройства, правил содержания домашних животных, фактов самовольного строительства, самовольных перепланировок и переоборудования жилых и нежилых помещений на территории деятельности ТОС.

Наделяя ТОСы контрольными функциями, органам местного самоуправления не следует выходить за пределы парадигмы общественного контроля, чтобы тосовцы не превратились в очередную инстанцию, препятствующую позитивной деятельности. Следует учитывать, что активисты ТОС должны быть по своей природе идеологами, а не функционерами.

Итак, степень детализации видов содержательной деятельности ТОС в Положениях демонстрирует уровень готовности властей сотрудничать с данным общественным институтом, а также предпочтительный характер такого сотрудничества («рабочие руки», «инструмент легитимации», «противовес другим хозяйствующим субъектам», «способ общественного воздействия на граждан» и т. д.).

Взаимодействие ТОС с органами местного самоуправления

Общественное самоуправление по сути является срединным звеном между местным самоуправлением и общественной организацией, следовательно, от гpa мотного позиционирования роли ТОС в местной общественно-политической системе зависит успешность диалога между властью и общественностью.

ТОСы по своей природе призваны стать помощниками власти в благих на чинаниях и посредниками во взаимоотношениях «власть - граждане». Сам фор мат ТОС позволяет гражданам добиваться целей, совпадающих с намерениями властных структур. В одном из встретившихся нам Положений города Челябинск, четко сформулирован принцип баланса интересов ТОС и органов местного само­управления города.

В то же время следует учитывать, что для восстановления нарушенных прав граждан больше подходит орган общественной самодеятельности - вид общест­венного объединения, лишенного территориальной привязки и имеющего статус, однозначно закрепленный в гражданском праве, чего нельзя сказать о ТОС.

Местными локальными актами следует регламентировать как роль органов местного самоуправления в деле поддержки и развития ТОС, так и направления сотрудничества территориального общественного самоуправления с местной администрацией.

В Положениях зачастую зафиксирована норма о предоставлении админи­страцией муниципального образования консультативной и методической помощи органам ТОС. Данная норма предметно отражена в Положениях городов Рязани и Кирова, а именно администрация осуществляет консультативное сопровождение процесса организации и проведения учредительного собрания (конференции) граждан, оказывает содействие в подготовке документов, направляемых в Думу.

Ряд локальных актов закрепляет за городской администрацией важные обя­зательства по материально-техническому обеспечению деятельности ТОС: льготы по налогам и сборам для органов ТОС (Киров), предоставление помещения (импера­тивная норма - Новосибирск и Рязань, диспозиционная - Ялуторовск и Тольятти). В Положении города Новосибирска сделано уточнение части того, что предо­ставляемое помещение должно быть оборудовано мебелью, оргтехникой, теле­фонной связью.

К иным документально фиксируемым видам содействия, оказываемым ор­ганами местного самоуправления ТОС, относятся:

• распространение положительного опыта ТОС (Челябинск, Ялуторовск);
• осуществление сбора предложений органов ТОС, их обобщение и анализ (Ялуторовск);
• учет в своих решениях мнения населения, полученного органами ТОС методом опроса (Челябинск);
• включение членов ТОС в совещательные, консультативные и экспертные фор­мирования: советы, комитеты, рабочие группы (Липецк).

Итак, роль органов местного самоуправления в развитии ТОС должна со­стоять в предоставлении им по возможности необходимых ресурсов (информа­ционно-методических, материально-технических), а также в наделении предмета деятельности ТОС определенной ценностью, способной заинтересовать широкий круг субъектов.

Отдельные закрепленные за ТОСами функции, направленные на оказание помощи местным администрациям, представляются сомнительными и могут быть опротестованы:

• содействие органам местного самоуправления в организации и проведении публичных слушаний;
• содействие в проведении переписи населения;
• изучение общественного мнения, проведение опросов.

Последний пункт особенно настораживает, так как проведение опросов граждан предполагает опору на проверенную методику, подразумевающую фор­мирование репрезентативной выборки, что под силу обеспечить лишь научным коллективам.

Партнерство ТОС с властью должно приветствоваться, будучи направленной на социальный результат в виде повышения качества оказания муниципальных услуг, роста удовлетворенности граждан сферами жизнедеятельности, снижения преступности и т. д. В то же время недопустимы прямые ограничения самостоятельности органов общественного самоуправления, как, например:

1. установление права ТОС созывать по согласованию с органами местного самоуправления собрания, конференции граждан;
2. установление обязанности председателя информировать органы местного самоуправления о деятельности ТОС;
3. установление прерогативы главы города созывать собрания по организации TOС;
4. установление права органов местного самоуправления участвовать в работе органов ТОС с правом совещательного голоса.

Важным, но, к сожалению, редко отражаемым в локальных актах вопросом является определение контуров взаимодействия территориального общественного самоуправления с депутатами представительного органа местного самоуправления.

Система взаимоотношений между ТОСами и депутатами должна выстраиваться на принципах социального партнерства, т. е. обеспечения баланса встречи интересов, предполагающего интенсивный обмен различными видами капитала. Депутаты должны иметь четкое понимание особенностей общественного самоуправления как социального института и стремиться инвестировать в его развитие свои ресурсы (организационные, временные, материальные) в обмен на политически поддержку. В свою очередь, ТОСы могут рассматривать депутата как проводника их инициатив по решению проблем местного сообщества - данный тезис требует  нормативного закрепления в Положении.

Крайне нежелательно, чтобы регламентация роли и места депутата в системе «ТОС - органы местного самоуправления» приводила к ограничению организационной свободы территориального общественного самоуправления и дополнительным обязанностям тосовцев. Именно такой негативный эффект могут иметь нормы об обязанности ТОС оказывать содействие депутатам в организации встреч с избирателями; рассмотрении депутатом предложений ТОС до направления их в городскую администрацию, о праве депутата быть делегатом конференции ТОС без дополнительных выборов.

Оптимальной представляется роль депутата в системе общественного самоуправления, в основе которой лежит деятельность Советов территорий (опыт  Белгорода, Липецка, Рязани, городов Самарской области). Советы, возглавляемые депутатами-одномандатниками, объединяют граждан по месту жительства и месту работы и тем самым аккумулируют ресурсы для развития территорий в масштабе избирательных округов, включающих, как правило, несколько ТОСов.

Финансирование деятельности ТОС

Многие правовые нормы в отношении ТОС могут остаться декларативными, если не будет решен вопрос о финансировании их деятельности. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, ТОСам - юридическим лицам могут в установленном порядке передаваться средства местного бюджета на решение вопросов, относящихся к их компетенции.

В Положениях, как правило, оговаривается, что финансовые взаимоотноше­ния между ТОСами и администрацией муниципального образования строятся на договорной основе, а средства выделяются ТОСам лишь при условии, что они предусмотрены в бюджете на текущий год. Процедурное описание порядка пере­дачи бюджетных средств ТОСам содержится в Положении города Красногорска. Среди источников финансирования деятельности ТОС указываются целевые суб­венции (Нижневартовск) либо субсидии (Челябинск, Тольятти).

Лучшим способом определения ТОСов, подлежащих финансированию, являются организация и проведение конкурсов муниципальных грантов для реализации социально значимых проектов. Порядок проведения таких конкурсов обычно устанавливается отдельным локальным актом, однако целесообразно, чтобы упо­минание о конкурсах содержалось и в Положении, как это реализовано, в част­ности, в Урае.

Органы местного самоуправления по-разному подходят к вопросу о том, следует ли стимулировать ТОСы к созданию юридических лиц. Во многих случаях в Положениях имеется прямое указание на необходимость регистрации ТОСов в качестве юридических лиц как на условие для теоретически возможного по­лучения бюджетных средств. В то же время, если учесть сложность процедуры создания ТОС - юридического лица и организационные сложности, имеющие место при этом, они легко могут стать препятствием для осуществления содер­жательной деятельности ТОС.

Поэтому наиболее интересными являются формы регламентации бюджетного финансирования ТОСов, не зарегистрированных в качестве юридических лиц. Так, в Челябинске ТОСы, не являющиеся юридическими лицами, вправе рассчи­тывать на содействие администрации города в части предоставления и содер­жания помещений, средств связи. В Положении города Тольятти оговорено, что ТОСы - неюрлица могут финансироваться через муниципальное учреждение либо некоммерческую организацию, уставами которых предусмотрена работа по со­действию деятельности территориального общественного самоуправления, при условии что средства будут поступать на отдельный лицевой счет данного учреж­дения (организации). В Волгограде средства могут выделяться физическим лицам -руководителям органов территориального общественного самоуправления или выборным лицам территориального общественного самоуправления (вопрос о материальном поощрении руководителей и актива ТОС чаще регламентируется отдельными локальными актами).

Таким образом, если федеральный законодатель делает акцент на органи­зационной стороне территориального общественного самоуправления, то на­значение Положений как местных нормативно-правовых актов - максимально раскрыть возможный эффект от содержательной деятельности ТОС и усилить эту деятельность за счет административной и финансовой поддержки. На полез­ный эффект смогут рассчитывать как граждане, самоорганизовавшиеся в целях решения общих задач, так и власть, оказывающая ТОСам содействие в различ­ных формах. В перспективе ТОСы видятся не просто средоточием гражданской и социальной активности по месту жительства, а основанными на кооперации экономически самодостаточными объединениями соседей, а также субъектами воспитания подрастающего поколения.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"