Проблемы и перспективы совершенствования законодательства об обращениях граждан

Правовое регулирование

Об острой необходимости формирования в России реального и здорового гражданского общества сегодня говорят все - от высшего руководства стра- ны до рядовых государственных и муниципальных служащих и представителей СМИ. Достигнуть позитивных результатов в этом направлении можно через конструктивный диалог между властью и обществом. Одним из ключевых средств выстраивания такого диалога выступает институт обращений граждан в орган местного самоуправления.

Обращения граждан в органы местной власти являются формой участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 32 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации», далее - Федеральный закон № 131-ФЗ. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ не раскрывает сущности этой формы муниципальной демократии, не прописывает процедурных механизмов обращений граждан и порядок их рассмотрения, а содержит лишь отсылочную норму к специальному федеральному закону, регулирующему этот вопрос.

Современное правовое регулирование порядка подачи обращений граждан в органы местного самоуправления начало формироваться в России с момента

вступления в силу Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 59-ФЗ). До этого времени общественные отношения, связанные с рас­сматриваемой формой муниципальной демократии, регламентировались норма­тивными правовыми актами советского наследия.

Федеральный закон № 59-ФЗ регулирует механизмы подачи обращений в органы власти и порядок их рассмотрения должностными лицами достаточно обобщенно. Законодатель не ставил своей целью чрезмерно унифицировать про­цедуру реализации конституционного права на обращения граждан. Возможность дополнительного правового регулирования процессуальных гарантий этого права передана на региональный и муниципальный уровни.

Федеральный закон № 59-ФЗ содержит основы правового регулирования порядка рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такой вариант правовой регламентации основан на учете ряда признаков, в равной степени присущих и государственной и муниципальной власти. Однако нельзя отводить на второй план тот факт, что муниципальная власть имеет ряд важных специфических характеристик и не яв­ляется простым продолжением власти государственной.

Муниципальная власть призвана быть более прозрачной и доступной на­селению муниципального образования. Процесс муниципального управления должен включать широкий спектр демократических механизмов для достижения конструктивного диалога с гражданами и учета мнения жителей муниципалитетов по вопросам их жизнеобеспечения и повышения качества их самоорганизации. Поэтому в федеральном законодательстве должно содержаться более четкое упоминание о важности обращений граждан в органы местного самоуправления в целях налаживания на муниципальном уровне обратной связи между гражда­нами и властью.

При анализе Федерального закона № 59-ФЗ создается впечатление, что воз­можность обращения граждан в органы местного самоуправления отводится на второй план. Текст Федерального закона № 59-ФЗ преподносит правовое ре­гулирование этого вопроса так, как будто местное самоуправление в России уже сформировано и его лучшие демократические принципы уже воплощены в практику. Но такая позиция во многом иллюзорна.

Россия находится лишь на начальных этапах формирования местного само­управления, и степень гражданской активности на этой платформе весьма низкая. Эти особенности свидетельствуют о необходимости реалистичного правового регулирования рассматриваемых правоотношений. Законодательство должно под­черкивать важность актуализации форм непосредственной демократии на уровне муниципалитетов, повышая популярность института обращений граждан как конструктивной формы диалога между обществом и властью, и закреплять дей­ственный механизм практической реализации таких форм, способный привести к позитивному результату.

Федеральный закон № 59-ФЗ содержит:

•  перечень основных прав граждан в связи с их обращениями в органы местного самоуправления и к их должностным лицам;
•  требования к оформлению и содержанию письменного обращения;
•  особенности регистрации обращений и проведения личного приема граждан;
•  порядок и сроки рассмотрения обращений; в гарантии безопасности граждан в связи с их обращениями;
•  ответственность за нарушение норм действующего в этой сфере законодатель­ства.

Конечно, действующая правовая регламентация основных аспектов процедуры обращения граждан в органы местного самоуправления во многом заслуживает одобрения. Но отдельные аспекты такой правовой регламентации нуждаются в последовательном совершенствовании.

Новый подход к порядку рассмотрения обращений граждан

Недостатком государственной политики в реформировании процедуры рас­смотрения обращений граждан в органы власти является отсутствие четкой, по­этапной и научно обоснованной концепции. Необходимость разработки данной концепции сегодня продиктована временем.

Члены Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и пра­вам человека (далее - СПЧ) еще в 2014 г. выступили с инициативой модернизации существующего порядка рассмотрения обращений граждан в органы власти. К сентябрю 2015 г. рабочей группой СПЧ был подготовлен законопроект «О по­рядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (далее - за­конопроект) и размещен на официальном сайте СПЧ для ознакомления с ним широкого круга лиц и общественного обсуждения.

Данный законопроект в отличие от Федерального закона № 59-ФЗ:

•  распространяется на обращения физических лиц и их объединений, юридиче­ских лиц;
•  оперирует современной и более точной терминологией, характеризующей механизм подачи, обработки и рассмотрения обращений граждан;
•  расширяет и конкретизирует права граждан на обращения, права и обязан­ности заявителя и адресата обращения при его рассмотрении.

Глава 2 законопроекта содержит перечень наиболее востребованных сегодня способов подачи обращений, большинство из которых опирается на возмож­ности Интернета.

Максимальный срок обязательной регистрации обращений исчисляется со дня их поступления адресату и составляет три рабочих дня. Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию адресата,

в течение пяти рабочих дней со дня регистрации направляется тому адресату, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением заявителя о переадресации обращения (ст. 10 законопроекта).

Такой подход инициаторов законопроекта к механизму переадресации обра­щений направлен на преодоление существующей негативной тенденции в практике правоприменения, при которой около 80% обращений граждан переадресуются в инстанцию, на которую жалуется гражданин. Поэтому законопроект предла­гает вариативный подход к процедуре переадресации письменных обращений. Он четко закрепляет, что адресат не вправе перенаправлять жалобу заявителя на рассмотрение тому должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, либо тому органу или организации, в компетенцию которых не входит разрешение поставленных в обращении вопросов.

Правовое регулирование срока рассмотрения обращений.

Сегодня пись­менное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должност­ному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации такого обращения (п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 59-ФЗ). Законопроект предлагает иной подход к регулированию сроков рассмотрения обращений и предусматривает градацию таких сроков в зависимости от существа обращения. Согласно ст. 13 законопроекта адресат приступает к рассмотрению зарегистрированного обращения незамедлительно и рассматривает его не более 20 рабочих дней со дня регистрации. При этом обращение, не требующее про­ведения проверки, истребования дополнительных материалов, рассматривается адресатом не позднее 10 рабочих дней со дня его регистрации, если федераль­ным законом не предусмотрено иное. При этом нормативными правовыми акта­ми органов государственной власти и органов местного самоуправления могут устанавливаться сокращенные сроки рассмотрения обращений.

В исключительных случаях, требующих проведения дополнительной про­верки, руководитель или специально уполномоченные им должностные лица органов власти и организаций, осуществляющих публично значимые функции, вправе продлить срок рассмотрения обращения, но не более чем на 20 рабочих дней, с уведомлением об этом заявителя.

В исключительных случаях, требующих принятия срочных мер, руководи­тель либо специально уполномоченные им должностные лица органов власти и организаций, осуществляющих публично значимые функции, вправе установить сокращенный срок рассмотрения обращения.

Предложенные инициаторами законопроекта сроки рассмотрения обра­щений более конкретны и удачны по сравнению со сроками, установленными Федеральным законом № 59-ФЗ. Важно отметить, что хотя в законопроекте осу­ществлена попытка снижения общего срока рассмотрения обращений, но сде­лано уточнение, что речь идет о рабочих, а не о календарных днях. Поэтому если срок рассчитывать по календарным дням, то он фактически не изменен.

Специальными муниципально-правовыми актами могут быть детально урегу­лированы вопросы регламентации сроков рассмотрения обращений и устанавли­ваться более сокращенные сроки. Хотя зачастую муниципальные правовые акты дублируют положения Федерального закона № 59-ФЗ о рассмотрении обращений в месячный срок.

Пример: В городском округе город Воронеж действует Положение о порядке рассмотрения об­ращений граждан и организации личного приема граждан в администрации городского округа город Воронеж, утв. постановлением администрации от 05.11.2013 № 996. Однако относительно сроков рассмотрения обращений граждан в данном документе не содер­жится никакой развернутой информации, кроме той, что закреплена в федеральном за­конодательстве.

В форс-мажорных ситуациях гражданам при обращениях в органы местного самоуправления требуется срочная помощь в решении их проблем. И растягивание сроков рассмотрения обращений может пагубно отразиться на исходе дела. Поэтому необходимо закрепить срок рассмотрения обращений 15 рабочих дней на феде­ральном уровне, с обязательным уточнением о возможности незамедлительного рассмотрения обращений в отдельных случаях, вызванных обстоятельствами, наносящими вред здоровью и благополучию граждан. В качестве примера рефор­мирования механизма обращения граждан в органы власти и иные организации показателен опыт Республики Беларусь. В государстве осуществлена попытка системного реформирования данных аспектов управления и принят целый ряд нормативных документов, регулирующих общественные отношения, связанные с принятием и рассмотрением обращений. В отношении сроков рассмотрения обращений там успешно продолжаются традиции советского наследия. Соглас­но п. 3 ст. 17 Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-3 «Об обращениях граждан и юридических лиц» (в ред. Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 № 306-3) письменные обращения должны быть рассмотрены не позднее 15 дней, а обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, - не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами. При этом ч. 1 ст. 17 четко закрепляет положение о том, что течение сроков, опреде­ляемых днями, начинается со дня, следующего за днем регистрации обращения, и исчисляется в календарных днях.

Пример:  В администрацию одного из районов Минска обратились с просьбой о принятии мер реагирования и осуществлении уборки наледи и снега, восстановлении уличного ос­вещения на пешеходных дорожках. В течение 14 календарных дней после направления заявителем обращения ему был направлен письменный мотивированный ответ по существу обращения, содержащий перечень принятых мер и отчет о решении про­блем благоустройства на обозначенной территории, с разъяснением прав заявителя на обжалование решения в вышестоящую инстанцию - Минский городской исполни­тельный комитет со ссылками на нормы законодательства. Такая практика работы с пись­менными обращениями граждан широко распространена в Минске. Достижению дан­ного эффекта способствовало принятие комплекса законодательных и иных норма­тивных актов на уровне республики, направленных на всестороннее правовое регулирование механизма подачи и рассмотрения обращений граждан и юридиче­ских лиц.

Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по рассмотрению обращений

Статья 15 Федерального закона № 59-ФЗ закрепляет лишь принцип ответствен­ности за нарушение его положений, не раскрывая видов такой ответственности и отсылая правоприменителей к отраслевому законодательству. С точки зрения обеспечения гарантий конституционных прав граждан на обращения в органы власти такой подход ошибочен. Целесообразно упоминание в Федеральном за­коне № 59-ФЗ конкретных видов ответственности. Сегодня административную ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан и их объединений, а также юридических лиц должностными лицами органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и иных орга­низаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, регулирует ст. 5.59 КоАП РФ.

Статьи 5.39 и 5.63 КоАП РФ устанавливают ответственность за нарушение по­рядка представления информации и муниципальных услуг. Кроме того, работники органов местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной от­ветственности на основании ст. 192,193 ТК РФ и Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Законопроект предполагает более развернутое правовое регулирование вопросов ответственности за нарушение законодательства в сфере обращений граждан, группируя правовые нормы об ответственности, контроле и надзоре за соблюдением порядка рассмотрения обращений в отдельную главу. Статья 24 законопроекта прописывает наиболее распространенные виды ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере: дисциплинарную, административную, ответственность за злоупотребление правом на обращение со стороны заявителя.

Наличие как в Федеральном законе № 59-ФЗ, так и в законопроекте норм, закрепляющих гарантии безопасности граждан в связи с их обращениями, не­сет в себе прогрессивное начало. Но, чтобы получить реальный эффект в регу­лировании общественных отношений, связанных с рассмотрением обращений, в эти нормы целесообразно внести упоминание о неотвратимости конкретной меры ответственности должностных лиц, рассматривающих обращения. В соот­ветствующую статью целесообразно включить положение в следующей редакции: «Несоблюдение должностными лицами органов государственной власти и мест­ного самоуправления установленных гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением влечет наступление ответственности, предусмотренной за­конодательством Российской Федерации».

Правовые коллизии

В крупных муниципалитетах, где в органы местного самоуправления поступает значительное количество обращений, принимаются специальные административные регламенты по рассмотрению таких обращений, а также инструкции по делопро­изводству, которые должны обеспечивать выполнение требований Федерального

закона № 59-ФЗ и не могут содержать нормы, противоречащие ему. Однако нередко в муниципальных образованиях складывается иная нормотворческая практика.

Пример: Прокурором Советского района г. Орла был вынесен протест на распоряжение админи­страции г. Орла «О внесении изменений в распоряжение администрации города Орла от 06.04.2009 № 277 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству администрации города Орла"» (далее - Инструкция) в связи с несоответствием его требованиям Феде­рального закона № 59-ФЗ.

В пункте 5.18 Инструкции указано, что результаты рассмотрения обращений могут быть двух видов: обещающие и разъясняющие. Обещающие результаты предполагают реше­ние поставленных вопросов в течение определенного времени и не снимаются с кон­троля, который завершается после принятия исчерпывающих мер по существу вопроса. Однако Федеральный закон № 59-ФЗ не предусматривает такой классификации резуль­татов рассмотрения обращений граждан, а его ст. 10 предусматривает обязанность ор­гана местного самоуправления или должностного лица обеспечить объективное, все­стороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с уча­стием заявителя.

Протест прокурора был рассмотрен. Распоряжением главы администрации г. Орла от 09.12.2015 № 1594 в Инструкцию внесены необходимые изменения.

Институт обращений граждан в органы местного самоуправления, к сожа­лению, еще не вошел в практику отечественного муниципального строительства в качестве действенного механизма муниципальной демократии. В конструктив­ность этой формы демократии не верит ни большинство должностных лиц органов местного самоуправления, ни рядовые граждане.

Пример:  В 2013 г. в субъектах РФ было проведено анкетирование 1267 респондентов среди про­курорских работников, судей, адвокатов, депутатов законодательных органов, предста­вителей региональной государственной власти и органов местного самоуправления, студентов выпускных курсов юридических вузов и иных граждан. Около 85% опрошенных имели высшее и неоконченное высшее юридическое образование. Предметом анкетиро­вания стали осведомленность участников опроса о закрепленном в Конституции РФ пра­ве на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления и знание содержания Федерального закона № 59-ФЗ. По результатам опроса прокурорские работ­ники менее критично, чем граждане, оценивают состояние правового регулирования деятельности по обеспечению рассмотрения обращений в органы власти: 85,4% проку­рорских работников считают достаточным механизм правового регулирования данного вопроса на федеральном уровне, 74,1% - на уровне субъектов РФ и 63,3% - на уровне муниципалитетов. Результаты опроса граждан оказались менее оптимистичными и состави­ли 72,4,54,5,44,5% соответственно.

Очевидно, что формирование современной нормативной базы регулирования порядка внесения и рассмотрения обращений граждан в органы местной власти дало определенный положительный результат, но вместе с тем еще нуждается в системной коррекции и обновлении.

Необходима оптимизация работы с электронными обращениями. Целесоо­бразно популяризировать и совершенствовать работу с автоматизированными системами документооборота, создать единую базу обработки и хранения обра­щений. Для достижения этих целей особое значение имеет создание прозрачного и понятного для потребителей муниципальных услуг правового регулирования этих вопросов.