Разработка стратегического плана развития муниципального образования: инструменты, методика, практика

Роль стратегического планирования в муниципальном управлении

Стратегическое планирование - это систематический процесс, с помощью кото­рого местные сообщества формируют картину своего будущего и определяют этапы его достижения, исходя из местных ресурсов.

При стратегическом планировании решаются следующие задачи:

• формирование миссии муниципального образования;
• плановое ведение хозяйственной деятельности муниципального образования;
• обеспечение конкурентоспособности в будущем на основе реализации долго­срочных программ;
• определение целей и задач;
• формирование программ и планов действий;
• поддержание соответствия между целями и возможностями территории;
• регулирование развития муниципального образования;
• определение приоритетов экономического и социального развития;
• выявление сильных и слабых сторон, индивидуальных особенностей муници­палитета;
• инвентаризация и рациональное распределение ресурсов;
• внутренняя координация деятельности, согласование групповых интересов внутри местного сообщества;
• привлечение инвестиций на территорию муниципального образования.

Роль стратегического планирования в муниципальном управлении трудно пере­оценить. Так, стратегический план развития муниципального образования определяет стратегические цели, задачи, приоритеты, отвечающие интересам всего населе­ния муниципального образования, и, учитывая существующие повседневные задачи территории, позволяет реализовывать долгосрочные цели, ориентированные на кардинальные изменения социально-экономических показателей. Стратегический план развития муниципального образования является важным инструментом в управ­лении его развитием, который помогает четко представить направление движения муниципального образования, его цели и сроки их достижения.

В то же время разработанная стратегия сама по себе не гарантирует успех. Ее уме­лая реализация за счет эффективных действий - вот что необходимо для достижения намеченных результатов. Путь к успеху - блестяще выполненная и эффективно реа­лизованная стратегия. Эффективность ее реализации в данном случае будет невоз­можна без мониторинга на каждом этапе.

Разработка стратегического плана развития муниципального образования

Практически в каждом муниципальном образовании создана своя собственная, оригинальная методика разработки и реализации стратегического плана развития. В то же время существуют общие принципы и рекомендации, которыми следует ру­ководствоваться всем муниципальным образованиям.

В частности, при разработке стратегии развития муниципального образования необходимо учитывать ряд факторов. В первую очередь состояние общества. По­скольку стратегическое планирование нацелено на максимальную концентрацию местных ресурсов и определение будущего для местного сообщества, соответствен­но, требуется активное участие в его разработке самого населения муниципального образования. Отсутствие общественно одобренной, принятой властями стратегии развития муниципального образования снижает качество муниципального управ­ления, наносит ущерб внешнему и внутреннему имиджу муниципалитета.

В то же время необходимоучитывать интересы не только населения, но и бизнеса, а также вертикальные связи - с региональными, федеральными и горизонтальные - с соседними муниципальными образованиями. То есть задачи развития муниципального образования следует рассматривать  в их сравнении, сопоставлении и соответствии с другими планами. Конфликт интересов в данном случае недопустим.

При сиратегическом планировании социально-экономического развития муниципального образования следует учитывать следующие характеристики:

• географические и климатические условия;
• природные ресурсы;
• финансово-экономическая база, состояние и результаты деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на данной территории;
• социальная организация жизнедеятельности населения;
• политическая ситуация, эффективность деятельности органов местной власти и др.

В основу стратегического плана должны быть положены принципы целевой направленности и взаимоувязанности с инвестиционными проектами, реализуемыми в прогнозируемом периоде. Стратегический план реализуется на основе взаимосвязанных мероприятий, в рамках которых проводятся институциональные и правовые преобразования, осуществляются конкретные инвестиционные проекты и принима­ются управленческие решения.

В процессе разработки стратегического плана развития муниципального об­разования выполняются следующие этапы стратегического планирования:

Анализ-диагностика состояния муниципального образования, изучение определяющих развитие внешних и внутренних факторов, SWOT-анализ. На данном этапе следует определить сильные и слабые стороны муниципального образования, опасности и возможности. Для этого анализируются объективные данные о ресурсах муниципалитета - экономических, природных, человеческих и др.

Целеполагание - определение и утверждение главной цели, основных стра­тегических направлений,целей.

Планирование - формирование частных стратегий достижения целей по каж­дому направлению, отбор мер и распределение ответственности за реализацию плана.

Мониторинг стратегического плана развития муниципального образования,основная цель которого - обеспечение реализации и постоянное поддержание ак­
туальности плана.

SWOT-анализ как метод определения стратегического развития муниципального образования

Одним из наиболее распространенных и действенных инструментов стратегиче­ского анализа является SWOT-анализ. На примере муниципального образования он может рассматриваться как средство представления, агрегации результатов детальных обследований и обоснований, итогом которых становятся четкие суждения относи­тельно сравнительных преимуществ или недостатков муниципального образования.

На основе SWOT-анализа можно ответить на следующие вопросы.

• Какие возможности муниципальное образование может использовать и какие из них являются наилучшими?
• Каких угроз нужно опасаться больше всего?
• К каким стратегическим изменениям необходимо прибегнуть?
• Каковы сильные стороны муниципального образования и его преимущества в сравнении с аналогами?
• В чем слабые стороны, в чем муниципальное образование уступает потенци­альным конкурентам?
• На преодоление каких слабых сторон нужно нацелить стратегию?
• Какие благоприятные возможности существуют для будущего развития муни­ципального образования?
• Какие потенциальные опасности наиболее вероятны в будущем?

На первом этапе один из основополагающих принципов SWOT-анализа - изуче­ние сильных (преимуществ) и слабых (недостатков) сторон. Следует отметить: то, что сегодня кажется слабой стороной, может при определенных обстоятельствах стать решающим преимуществом. Так, удаленное положение муниципального образова­ния - слабая сторона, но после строительства автодороги или аэропорта территория может стать центром рекреации или экзотического туризма. Сегодняшняя отсталость производственного оборудования означает неизбежность технической модернизации и связанного с ней экономического роста. В ходе SWOT-анализа должны быть предложены проекты и идеи превращения недостатков в преимущества, варианты лучшего использования имеющихся преимуществ.

Среди возможных сильных сторон муниципального образования следует об­ратить внимание на такие факторы, как:

• транспортный узел;
• центр агломерации, региональный центр;
• привлекательная природная среда, уникальные экологические ресурсы и при­родные ландшафты;
• активность и предприимчивость населения;
• высокий образовательно-квалификационный уровень населения;
• развитые культура и искусство, культурно-архитектурное наследие (реликвии, музеи);
• большие территориальные ресурсы в муниципальной собственности;
• наличие энергетических ресурсов;
• разнообразная жилая застройка;
• модернизация и расширение телекоммуникаций;
• развитые секторы науки, технологии и образования;
• центр экономической жизни, связанной с приморским положением, хорошо развитая система порта и материковой части;
• достаточно развитая сеть лечебных учреждений;
• международный аэропорт.

Среди возможных слабых сторон муниципального образования необходимо особо обратить внимание на следующие:

• удаленное положение муниципального образования;
• ограниченная транспортная доступность, удаленность от магистральных дорог, плохое состояние улиц, дорог и площадей;
• неблагоприятная демографическая ситуация и дефицит квалифицированных кадров;
• неразвитая туристская инфраструктура с низким уровнем комфорта;
• инженерная инфраструктура, не учитывающая специфику местных условий;
• безработица, высокая доля нетрудоспособных возрастов;
• загрязненная окружающая среда;
• низкая производительность строительной индустрии;
• недостаточный уровень развития телекоммуникаций, плохое функционирова­ние связи;
• высокая аварийность на муниципальных инженерных коммуникациях;
• плохое состояние материальных ресурсов - здравоохранения, социального обес­печения, детских яслей и садов, школ, искусства и культуры, спорта и досуга;
• низкий уровень общественной безопасности;
• отсутствие средств на социальное развитие (бюджетные ограничения);
• слабая система бытового обслуживания;
• низкая эффективность работы коммунального хозяйства.

На втором этапе SWOT-анализа выявляются перспективные возможности и опас­ности (угрозы). Возможности - это положительные тенденции и явления во внешней среде, использование которых при правильной стратегии позволяет муниципальному образованию добиться существенного развития и удовлетворения потребностей на­селения. При этом обычно принимаются во внимание демографические, экономические, инфраструктурные, экологические, международные и политические процессы.

Будущее муниципального образования в значительной степени зависит от раз­вития его отношений с соседними муниципальными образованиями как внутри страны, так и в международном контексте, от общей ситуации в экономике. Как правило, надо ориентироваться на развитие интеграционных процессов, расширение международ­ных контактов. Очень серьезно влияет на развитие муниципального образования из­менение транспортной сети, поэтому все возможности должны быть тщательно вы­явлены и проанализированы.

Инвестиционные перспективы также должны стать объектом анализа. Привле­чение инвестиций в экономику муниципального образования является одной из наи­более важных задач, решение которой позволит достичь динамичного социально-экономического развития территории. Принятие мер по повышению инвестиционной привлекательности муниципальных образований, формированию максимально комфортных условий работы для инвесторов может стать эффективным инструмен­том повышения благосостояния населения, будет способствовать финансовой устой­чивости, стабильности, эффективному развитию экономики муниципального обра­зования и региона в целом.

Кроме того, на будущее муниципальных образований оказывает влияние раз­витие региональной инженерной инфраструктуры. Появление новых мощных ис­точников энергии и газораспределительных систем означает изменение в перспек­тивах экономики муниципального образования. Общеполитические тенденции, особенно касающиеся децентрализации, также крайне важны. Если сфера компетен­ции местного самоуправления будет расширяться, его финансовая база укрепится, что положительно скажется на перспективах муниципального образования. В про­тивном случае это приведет к отрицательным последствиям.

Потенциальными внешними возможностями могут выступать:

• экономический подъем в стране и мире;
• стабилизация рыночных механизмов;
• трансформации собственности;
• строительство автомобильных дорог;
• развитие местного и международного туризма;
• сотрудничество с другими городами агломерации;
• расширение международных контактов;
• региональное сотрудничество;
• рост самостоятельности муниципального уровня;
• децентрализация страны и развитие местного самоуправления.

Угрозы (опасности)-это отрицательные тенденции, которые при отсутствии ре­акции на них могут вызвать потери.Угрозами и общими источниками стратегических проблем муниципальных образований, в особенности если речь идет о крупных рос­сийских городах, являются общемировые процессы геоэкономического и экологи­ческого характера, связанные с глобализацией, общим ростом народонаселения Земли и одновременно пространственной дифференциацией демографических про­цессов, ускорением урбанизации и разрушением природной среды, ростом загряз­нений, истощением ресурсов планеты. В муниципальных образованиях регионов России эти условия усугубил социально-экономический кризис, приведший к массо­вой бедности и вымиранию, острому социальному расслоению и дезадаптации, низ­кой совокупной покупательной способности населения, а следовательно, малой инвестиционной привлекательности российских городов.

Потенциальными внешними угрозами могут быть:

• общий спад в экономике;
• конкуренция со стороны других отечественных и иностранных экономических центров;
• неблагоприятные демографические тенденции, снижение рождаемости, старе­ние населения и отток из муниципального образования молодежи;
• возрастание транспортных потоков, угроза окружающей среде;
• конкуренция с другими муниципальными образованиями как внутри страны, так и за ее пределами;
• сепаратизм в агломерации и регионе;
• ограничение самоуправления;
• изменение политической системы и связанные с этим изменения нормативно-правовой базы.

Таким образом, оценка сильных и слабых сторон по отношению к возможностям и угрозам внешней среды определяет наличие у муниципального образования стра­тегических перспектив и возможности их реализации. Обобщение результатов SWOT-анализа демонстрирует основные проблемы, стоящие перед экономикой и населе­нием муниципального образования, и стратегические риски его развития в средне-идолгосрочной перспективе.

Практика использования методов SWOT-анализа (на примере г. Нягань)

В стратегическом плане муниципального образования «Город Нягань» благопри­ятные возможности связаны с мировым научно-техническим прогрессом, модерни­зацией, которые позволяют внедрять инновационные методы производства, а также со стабилизацией политической обстановки в России и за рубежом. Это обусловлено укреплением экономической роли России и, в частности, Ханты-Мансийского авто­номного округа - Югры как поставщика энергетических ресурсов на мировой рынок и связанными с этим действиями федерального и регионального центров по реали­зации инвестиционной политики. Потенциальные опасности могут быть вызваны неустойчивой политической и экономической обстановкой в мире, России и округе, отрицательными демографическими процессами, социальной напряженностью, ухудшением экологической обстановки и угрозой утраты уникальной культуры ко­ренных народов Севера. Внутренние условия анализируются с помощью метода SWOT-анализа, который позволяет выявить взаимосвязь между процессами, формирующи­ми внутреннюю среду.

В таблице (в приложении) представлены извлечения из SWOT-анализа конку­рентных возможностей внутренней среды муниципального образования «Город Нягань».

Как видно, метод SWOT-анализа может рассматриваться как средство представ­ления и агрегации результатов детальных обследований и обоснований, итогом ко­торых становятся четкие суждения относительно сравнительных преимуществ или недостатков города. Идеология SWOT-анализа дает возможность при этом не упустить из виду конечную цель всех расчетов и обоснований - дать ответ на вопросы о пер­спективных направлениях развития, позволяющих активизировать естественные преимущества, элиминировать недостатки, использовать все открывающиеся возможности и избежать потенциальных опасностей.

Стратегические цели

Этап целеполагания наиболее важен в разработке стратегического плана раз­вития муниципального образования. На данном этапе должны быть определены главная цель, основные стратегические цели и направления развития, а также миссия муниципального образования.

ПРИМЕР: Решением Думы Любытинского муниципального района от 25.10.2012 № 136 утвержден Стратегический план социально-экономического развития Любытинского муниципаль­ного района Новгородской области до 2030 года. В разделе 3 «Стратегическое направление развития Любытинского муниципального района» определена миссия и стратегические цели Любытинского района.

Миссия Любытинского района сформулирована на перспективу до 2030 г.: «Откроем глу­бину Любытинского района, используя его преимущества, сохраним лесозаготовительное производство в качестве ведущего кластера, а также обеспечим высокий уровень жизни населения за счет роста экономического потенциала района, модернизируем агропро­мышленный комплекс и привлечем инвесторов».

Формулируя цели, необходимо выделить наиболее перспективные из них, которые могут быть реально осуществимы с учетом сложившейся ситуации, тен­денций и имеющихся или привлеченных ресурсов, дать дополнительный пози­тивный социально-экономический эффект и способствовать дальнейшему раз­витию. Стратегические цели могут быть привязаны к стратегическим направле­ниям.

ПРИМЕР: Стратегические цели Любытинского района разработаны на основе текущей ситуации, с учетом анализа возможных направлений развития (см. рисунок). Стратегическое направление «Развитие агропромышленного комплекса» Девиз стратегического направления: «Повысим качество сельскохозяйственной продукции в нашем районе!».

Цели стратегического направления - обеспечение устойчивого развития сельских терри­торий, повышение уровня жизни сельского населения, рост уровня самообеспеченности населения Любытинского района основными видами продовольствия. Стратегическое направление «Повышение качества жизни»

Девиз стратегического направления: «Главное богатство Любытинского района - его жи­тели».

Цель стратегического направления - повышение качества жизни в 2012- 2030 гг. за счет совершенствования социальной инфраструктуры, снижения уровня бедности и повы­шения качества среды обитания.

Стратегическое направление «Повышение инвестиционной привлекательности» Девиз стратегического направления: «Любытинский район будет развиваться и процве­тать!».

Цели стратегического направления - создание условий для развития инвестиционной деятельности, мобилизация имеющихся и привлечение новых инвестиционных ресурсов в реальный сектор экономики Любытинского района в 2012-2030 гг.

Особое внимание необходимо уделять реализации планов и программ страте­гического развития муниципального образования. В частности, должны быть опре­делены ответственные исполнители и координаторы реализации стратегических документов.

ПРИМЕР: Механизм реализации программы социально-экономического развития городского окру­га «Город Чита» на 2008-2022 гг. предполагает, что ответственными исполнителями по основным мероприятиям комплексной программы социально-экономического развития городского округа «Город Чита» на 2008-2022 гг. являются органы управления админи­страции, учреждения и организации городского округа. Координатором реализации ме­роприятий программы выступает комитет экономики администрации городского округа «Город Чита». К функциям координатора относятся:

• мониторинг реализации программы; 0 подготовка отчетов о реализации программы;
• формирование годового плана социально-экономического развития на очередной финансовый год на основании бюджетных заявок, предоставленных органами управ­ления администрации городского округа «Город Чита», ответственными за реализацию основных направлений программы;
• координация работы по подготовке изменений и дополнений в программу в целях поддержания ее актуальности.

Таким образом, стратегическое планирование - это не разновидность управлен­ческой работы, реализуемой только за счет создания специализированного подраз­деления в составе местной администрации. Это деятельность, которая требует рас­пределения функций стратегического планирования между представительным и ис­полнительным органами, а также вовлечения в нее общественности и бизнеса.

В целом большинство муниципальных образований признали высокую значимость документов стратегического планирования в муниципальном управлении. В частности, как показывает практика, в последнее время муниципальные образования стали ак­тивно разрабатывать документы стратегического планирования. Стратегический план позволяет им выделить приоритеты среди возможных регулирующих мер для осу­ществления инвестиционной, социальной, экономической, экологической политики, муниципальных программ в сфере градостроительства и др. Ктому же его разработка является одним из способов внедрения новых, эффективных методов и инструментов.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"