Очередное "обустройство" местного самоуправления, или Как добить лежачего?

Слова барона Мюнхгаузена, вынесенные в эпиграф, пришли на память в связи с событиями вокруг принятия очередных поправок к Федеральному закону oт 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации». С той лишь разницей, что ситуация с приня­тием этих поправок гораздо абсурднее описанной Г. Гориным.

Сразу же после опубликования в декабре 2013 г. небезызвестной статьи руко­водителя некоммерческого фонда «Институт социально-экономических и полити­ческих исследований» г-на Бадовского", задачей которой было «доведение до све­дения масс» очередной законодательной инициативы, и непосредственно после появления в марте 2014 г. законопроекта №469827-6 (далее - законопроект), и в ходе парламентских слушаний в Государственной Думе 14 апреля 2014 г. (имевших ис­ключительно декоративный характер) практически все экспертное и муниципаль­ное сообщество дружно и неоднократно сказало: «Нет!». После чего тут же (15 апре­ля 2014 г., т. е. на следующий день после упомянутых слушаний) Государственная Дума без каких-либо изменений приняла законопроект в первом чтении. Причем никакой роли не сыграли ни позиция профильного министерства, ни негативные отзывы десятков субъектов РФ, ни эмоциональные выступления практиков мест­ного самоуправления, отмечавших явную несостоятельность и даже вредность за­конопроекта.

На момент написания данной статьи второе чтение законопроекта еще не со­стоялось, но опыт и знание особенностей современного российского «законотвор­ческого процесса» не дают автору оснований сомневаться в том, что закон будет принят вопреки этому практически повсеместному и решительному «нет!». Несмотря на отчаянное «нет», поступившее в Думу из регионов, от большого числа ассоциаций, экспертного сообщества, и даже на «кулуарное» сопротивление самих депутатов и сенаторов, концептуально уже ничего не изменится. Ибо решение принято и «под­лежит узаконению».

В значительной мере очередная «реформа реформы» местного самоуправления сводится к трем основным аспектам:

• «расчленение» крупных городов (введение как бы самостоятельных внутри­городских муниципальных образований - районов и отмена выборов глав го­родских муниципалитетов);
• отмена прямых выборов глав муниципальных районов;
• резкое сокращение компетенции сельских поселений (введение двух разных типов поселений - городских и сельских).

Позволю себе высказать отношение экспертного сообщества к первой из пере­численных инициатив, затрагивающей крупные города. Европейский клуб экспертов местного самоуправления 19 марта 2014 г. провел специальное расширенное сове­щание по обсуждению упомянутой законодательной инициативы, и излагаемая по­зиция представляет собой консолидированную экспертную позицию.

Следует заметить, что с правовой точки зрения многие положения законопро­екта вызывают серьезные сомнения в их конституционности, противоречат другим нормам действующего законодательства, а сам законопроект содержит множество чисто юридических огрехов.

Итак, пакет норм о «расчленении» крупных городов предусматривает, что в них должны быть сформированы внутригородские муниципальные образования в гра­ницах административных районов. Эти районы наделяются небольшим набором полномочий, а также собственными бюджетами и имуществом, в них должны быть сформированы собственные органы местного самоуправления. Официальным «при­крытием» раздробления крупных городов (в первую очередь столиц субъектов РФ) и создания внутригородских «как бы муниципалитетов» является забота о прибли­жении власти в крупных городах к населению. Любой, кто всерьез отнесется к этому обоснованию, должен будет тут же признать: в таком случае мы имеем дело с клас­сическим примером того, что в уголовном праве называется «покушением с негод­ными средствами».

Достаточно ознакомиться с нормами законопроекта, регулирующими порядок формирования органов местного самоуправления в городах, как все становится по­нятно: жителям городов «доверено» избиратьлишьдепутатов внутригородских пред­ставительных органов, а уж те в свою очередь будут избирать депутатов общегород­ского представительного органа. При этом жителям нельзя будет избирать ни главу района, ни главу города. Это право отойдет исключительно представительному ор­гану. А сами избранные таким образом главы должны будут делить власть и полномочия с главами администраций, избираемыми конкурсными комиссиями. По мет­кому замечанию политолога А. Кынева, такая «система многоуровневого делегиро­вания, когда население избирает только бесправных депутатов самого нижнего уровня... в современных цивилизованных странах не применяется нигде, а из неци­вилизованных нечто похожее было только в почившей в бозе Социалистической На­родной Ливийской Арабской Джамахирии, где сложная система многоуровневого делегирования камуфлировала одно - реальное сосредоточение всей власти в руках полковника Каддафи». В предлагаемой системе формирования органов управления жители не только ограничиваются, но, по сути, полностью лишаются возможности влиять на принимаемые решения.

Последний, но самый важный штрих для понимания формируемой системы управ­ления (вести речь в данном случае о самоуправлении жителей не приходится): одно­временно при назначении глав администраций городских округов с 1/3 до 1/2 увели­чивается представительство исполнительного органа государственной власти в кон­курсной комиссии. Это нововведение в сочетании с отменой прямых выборов глав городов и выстраиванием многоуровневой системы делегирования позволяет сделать безошибочный вывод об истинной цели данной «реформы» -ликвидации любой са­мостоятельности в управлении крупными городами.

С небольшим риском ошибиться предположу, что таким образом решается не­сколько задач:

• во-первых, будет выполнена давняя заветная мечта и настойчивые многолетние просьбы губернаторов об отмене выборности мэров крупных городов (которые всегда рассматривались губернаторами в качестве реальных, а нередко значи­тельно более популярных политических конкурентов). То есть считается, что таким образом сразу будут разрешены (в пользу губернаторов) конфликты гу­бернаторов с мэрами крупных городов;
• во-вторых, такой механизм позволяет «прибрать к рукам» наиболее привлека­тельные активы (которые в основном и сконцентрированы в наиболее крупных городах), предоставляя чиновникам от государства возможность уже чуть ли не напрямую распоряжаться муниципальной собственностью и муниципальными финансами, являющимися собственностью жителей. Падение доходов федераль­ной казны вкупе с растущими аппетитами государственных чиновников и сило­виков, видимо, предполагается компенсировать «отъемом» средств у более слабых, зависимых уровней. В этом контексте необходимо отметить, что местно­му самоуправлению приходится все время играть с государством не только на его поле и по его правилам, но еще и в условиях, когда последнее к тому же яв­ляется арбитром, да и сами правила меняет в любой момент;
• в-третьих, не исключено, что данный законопроект призван не допустить повто­рения ситуаций, когда, несмотря на огромный административный ресурс, власть проигрывает выборы мэров крупных городов представителям оппозиции. Вместо серьезного анализа собственных проигрышей власть просто решила упразднить сам механизм проведения наиболее значимых на местном уровне выборов.

Однако все перечисленные цели, преследуемые властью, вступают в откровен­ное противоречие с самой идеей, природой и сущностью местного самоуправления, а потому, как следствие, реализация этих норм ведет к дальнейшему ослаблению местного самоуправления.

Не секрет, что местное самоуправление зародилось в городах. И именно они всегда являлись и продолжают являться источником его силы и развития. Город есть единый организм, единое пространство, объединенное единой (в т. ч. технологически неразрывной) инфраструктурой, общегородским планированием, застройкой и т. д. Уже одно это означает невозможность создать «полноценное» местное самоуправ­ление на территории каждого внутригородского района. Попытки сделать это во­преки разуму и логике, по нашему мнению, приведут к очередному провалу (система утратит и управляемость, и эффективность, конфликты «сожрут» ее изнутри) и по­следующему отказу от этой модели.

Кроме того, именно города, а не районы внутри них являются интегрирующим началом, дающим каждому жителю чувство самоидентификации, сопричастности. Именно на уровне города его интересы проявляются и реализуются в наибольшей мере, здесь его непосредственное участие в общегородских делах наиболее важно. То обстоятельство, что люди идентифицируют себя с городом в целом, а не с внут­ригородскими районами, в России проявляется наиболее явно в силу того, что в ос­новном внутригородские районы российских городов - не исторически самостоя­тельные и самобытные части города с собственными традициями, отличающимися от традиций других районов (что типично скорее для старых европейских городов, сраставшихся столетиями из разных «мест»), а появившиеся в течение небольших промежутков времени в ходе индустриализации и постиндустриализации территории, в значительной мере похожие друг на друга, не обладающие какими-либо историче­ски сформировавшимися особенностями по сравнению с другими.

Европейский опыт допускает «одноуровневое» местное самоуправление на уров­не городских районов для случаев, когда город является самостоятельным государ­ственным образованием (например, субъектом федерации, как Берлин или Гамбург в Германии, Москва или Санкт-Петербург в России): здесь выстраивается совершенно иная конструкция отношений и разделения ответственности. Другие же крупные города по общему правилу являются едиными муниципалитетами с единой системой органов самоуправления. Обеспечение учета интересов отдельных внутригородских территорий и большей доступности городской власти достигается посредством ис­пользования иных многократно апробированных механизмов.

При этом важно заметить, что в европейских странах в последние десятилетия идет явная тенденция к расширению прав городского местного самоуправления.

Пример: Город Кельн (Германия) с населением около 1 млн является единым муниципальным об­разованием. Город разделен на девять городских районов, которые НЕ являются само­стоятельными муниципальными образованиями.Тем не менее начиная с 1975 г. в городских районах существуют территориальные (районные) органы местного самоуправления, а именно районные представительства (советы). Необходимо подчеркнуть, что эти органы являются (формируемыми потерриториальному принципу) органами местного самоуправ­ления г. Кельна как единого муниципалитета, а не внутригородских районов. В состав каж- дого районного совета избираются 19 членов (депутатов), которые затем из своих рядов избирают бургомистра городского района. В задачи бургомистра входят председательство на заседаниях районного совета и представительские функции. Исполнительные органы (администрации) на уровне районов не формируются.

Задача районных советов - сохранение и развитие идентичности городского района в ин­тересах его жителей. Районные советы принимают решения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции (обще-) городского совета и ктекущей (оперативной) дея­тельности исполнительных органов и не выходящим за пределы данного городского рай­она. В частности, к ним относятся: содержание и оснащение школ и иных муниципальных учреждений, расположенных на территории городского района; охрана памятников и под­держание/улучшение внешнего облика района; поддержка местных ассоциаций, союзов, иных объединений, действующих на территории района, и др. Перечень вопросов, отне­сенных к компетенции районных советов, и порядок их взаимодействия с городским со­ветом, комитетами (комиссиями) городского совета, главой города (обербургомистром) закреплены в уставе г. Кельна, городском Положении о разграничении компетенции (меж­ду органами местного самоуправления), регламентах городского и районных советов. Рай­онные советы также наделены правом до принятия городским советом решений по важным вопросам, затрагивающим интересы соответствующего городского района, высказывать свое мнение (а городской совет обязан своевременно запрашивать такое мнение). Формирование органов местного самоуправления: в Кельне избираются депутаты город­ского совета, обербургомистр и члены (депутаты) районных советов. В городской совет г. Кельна избираются 90 депутатов, из них 45 - по одномандатным округам и 45 - по спискам партий и общественных объединений. Обербургомистр избирается напрямую сроком на шесть лет. (Кстати, районные советы избираются исключительно по спискам.)

Необходимо обратить внимание и на целый ряд других недостатков предлагае­мой схемы. Так, изменение границ территорий муниципальных образований в соот­ветствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, чего данный законопроект, конечно, не учитывает.

Еще более грубым нарушением Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления представляется установление законом единственного способа фор­мирования местных органов власти в крупных городах и в муниципальных районах. Так, ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления закрепляет требование отом, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять структуру органов само­управления, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным по­требностям и обеспечивали эффективное управление. Статья 12 и ч. 1 ст. 131 Консти­туции РФ устанавливают, что структура органов местного самоуправления опреде­ляется населением самостоятельно. Нормы законопроекта вступают в противоречие с нормой ст. 44 Федерального закона № 131 -ФЗ, предусматривающей, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования, а не законом.

Законопроект, внесенный Администрацией Президента РФ, вступает в противо­речие и с положениями Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных на­правлениях совершенствования системы государственного управления», требую­щими расширить перечень выборных муниципальных должностей, а также с много­кратными публичными заявлениями Президента РФ о том, что мэров следует избирать.

Представляется, что расчленение городов сложно осуществить в правовом пла­не. Изменить систему только внесением изменений в Федеральный закон № 131 -ФЗ не удастся - возникнет необходимость внести изменения в десятки других законов с точки зрения как разграничения полномочий, так и их реализации, обязательно возникнут многочисленные противоречия между законодательными и подзаконными актами, рассчитанными на нынешнюю модель единства полномочий в городском округе и единую систему управления.

Снимет ли внедрение данной модели конфликты внутри регионов? Думается, что предлагаемая модель только увеличит конфликтность внутри системы управления, а также риск управленческой неразберихи и недовольства жителей. И даже если кон­фликт между губернаторами и мэрами крупных городов будет временно устранен ценой резкого ослабления последних и местного самоуправления в целом, на всех уровнях возникнет огромное количество новых конфликтов, в рамках действующей системы управления сложно разрешимых либо неразрешимых вовсе.

Основной механизм снижения конфликтности известен - это максимально гра­мотное разграничение компетенции между различными уровнями публичной власти. Если каждый отвечает за решение своих задач, то оснований для конфликтов меньше. К сожалению, именно с этим в последние годы российский законодатель справляет­ся все хуже и хуже (разграничение уже давно переросло во все большее запутывание компетенции и законодательный хаос).

С точки зрения «политического» баланса очень важно, чтобы избирались и главы субъектов РФ, и главы городов. На фоне того, что федеральная власть наконец-то сделала первые шаги в части возвращения демократических начал при избрании губернаторов, попытки в очередной раз упразднить прямые выборы глав городов выглядят неким афронтом и могут привести к очередному серьезному дисбалансу в системе публичного управления.

Несколько лет назад российский законодатель ввел абсолютно «драконовский» механизм разрешения конфликтов с неугодными главами муниципальных образо­ваний - удаление в отставку по инициативе губернатора (я по-прежнему настаиваю на том, что норма ст. 74.1 Федерального закона № 131 -ФЗ нарушает нормы и принципы Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления), тем самым создав административный путь «разрешения конфликта». Однако судя по всему выборные мэры по-прежнему остаются чрезвычайно сильным раздражителем для государствен­ного и партийного чиновничества, настолько сильным, что ради их устранения ре­шено пожертвовать и единством городов.

Предлагаемая система муниципального управления, безусловно, приведет кеще большему удалению жителей от власти, ибо предлагает им лишь участие в избрании коллегиального органа, обладающего минимальными полномочиями, органа, кото­рый не может решить большинство проблем/вопросов, волнующих жителей, и в ко­нечно счете мало на что влияет. И наоборот, выборы лиц, которые в состоянии более или менее серьезно влиять на изменение ситуации в городе, окажутся для жителя недоступными. Это неминуемо приведет к росту недовольства и социальной на­пряженности. Власть и полностью подчиненные ей средства массовой информации будут какое-то время пытаться объяснить это «перегибами на местах», неспособно­стью конкретных управленцев, а также «происками оппозиции». Рассматриваемый законопроект с большой долей вероятности создаст системную проблему отчуждения жителей от власти, еще большего недоверия к ней, проблему легитимности местных властей.

На самом деле задача приближения городской власти к жителям довольно легко решается без расчленения городов и отмены прямых выборов глав. Для этого до­статочно, с одной стороны, установить большую численность депутатов представи­тельного органа в крупных городах (причем прописать это в своих уставах должны сами города, законодателю достаточно задать минимальное количество и зафикси­ровать принцип доступности власти в качестве базового). С другой стороны, никто не запрещает (а Федеральный закон № 131-ФЗ даже напрямую предусматривает) создание иных (кроме городской думы, местной администрации и главы муниципаль­ного образования) органов местного самоуправления городского округа, в т. ч. по территориальному принципу (например, советы микрорайонов или внутригородских районов). При этом не появляются новые муниципальные образования, город оста­ется единым муниципалитетом, сохраняется общая система управления. Компетенция таких (территориальных) органов самоуправления определяется по аналогии с функ­циональными органами местного самоуправления в уставе городского округа. Вну­тригородские районные советы в качестве органов, которые принимают решения по тем или иным вопросам, отнесенным уставом города к их компетенции, могут созда­ваться и в условиях действующего законодательства - достаточно волеизъявления самих городов.

Наконец, по нашему глубокому убеждению, серьезной ошибкой законопроекта является и то, что в нем в очередной раз делается попытка устанавливать единые и общеобязательные схемы организации местного самоуправления для всей терри­тории такой многообразной страны (в данном случае речь не только о городских округах, но и о муниципальных районах, которым законодатель также торопится навязать единственную организационную модель). Большинство предыдущих по­пыток с федерального уровня единообразно урегулировать особенности организа­ции местного самоуправления для территории всей страны не увенчались успехом. Неужели за 10 лет муниципальной реформы законотворцы еще недостаточно на­ступали на одни и те же грабли? И неужели для того, чтобы понять, что государство и общество нуждаются в местном самоуправлении, нужно сначала разрушить его «до основания»?

 По материалам журнала "Практика муниципального управления"