Нерадужные перспективы заставляют искать неординарные решения

С точки зрения действующего законода­тельства Российской Федерации казна рассматривается как объект и одновременно как субъект права публичной собственности - госу­дарственной и муниципальной и, которая является определяющей частью экономической основы мест­ного самоуправления.

Казна муниципального образо­вания «Город Архангельск» состоит из средств городского бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципаль­ными предприятиями и учрежде­ниями. Основная и значимая роль в муниципальной казне отведена го­родскому бюджету, который явля­ется главным рычагом реализации социально-экономической полити­ки муниципалитета.

Как отметил мэр Архангельска Виктор Павленко, сегодня главной задачей областных властей и муни­ципалитета является выработка такого механизма межбюджетных отношений, при котором главы муниципалитетов будут заинтере­сованы в увеличении собственных доходов местных бюджетов. Ведь местное самоуправление по Кон­ституции имеет особые функции и в повседневной практической жиз­ни является самым близким к лю­дям уровнем власти. При этом для выполнения своих обязательств перед жителями в Архангельске задействованы все внутренние резервы.

«Еще 8 лет назад городской бюджет Архангельска не превышал 3,7 млрд. рублей на 350 тыс. насе­ления. За это время город увели­чил собственные ресурсы и в 2013 году объем муниципального бюд­жета составил 7,9 млрд. рублей, - подчеркнул Виктор Павленко. - Но для выполнения полномочий по 131-го Федеральному закону Архан­гельску необходимо минимум 12 млрд. рублей. Кроме того, допол­нительные средства нам необхо­димы, прежде всего, на развитие инфраструктуры для жилищного строительства, с тем, чтобы участ­вуя в программах Фонда ЖКХ рас­селять аварийные дома и выпол­нять судебные решения по предо­ставлению жилья.».

Бюджет муниципального обра­зования  «Город Архангельск»  на 2014  год и на плановый  период 2015  и 2016 годов характеризуется значительными новациями - с од­ной стороны это новые подходы к его формированию, а с другой сто­роны это значительное снижение доходного потенциала. Главным нововведением явля­ется переход к утверждению город­ского бюджета с 2014 года на трех­летний период (очередной финан­совый год и плановый период).

Несмотря на рост основных ха­рактеристик бюджета, перспективы в отношении доходной базы отнюдь не оптимистичны исходя из наблю­даемой за последние годы тенден­ции снижения устойчивости город­ского бюджета.

Так, поступление собственных доходов городского бюджета на 2014 год прогнозируется ниже уров­ня 2013 года на 5,3%.

В первую очередь, снижение собственных доходов обусловлено сокращением норматива отчисле­ний по налогу на доходы физиче­ских лиц с 40 до 35 % в связи с передачей на региональный уро­вень полномочий по дошкольному образованию. Также поступление данного налога снизится еще и в связи с расширением прав граж­дан на получение имущественных вычетов. В результате городская казна в условиях 2014 года недопо­лучит около 400 млн. рублей. Для города Архангельска это значитель­ные средства, которые могли бы быть направлены на его развитие.

И, к сожалению, согласно бюд­жетному законодательству в пер­спективе можно потерять еще до 5 % отчислений по налогу на дохо­ды физических лиц - тут муници­пальные образования полностью зависят от решения властей Архан­гельской области.

Вместе с тем есть и положи­тельные изменения. Повышению доходного потенциала городского бюджета должны будут способство­вать передача с 1 января 2014 года 20 % доходов от аренды и продажи земельных участков, госсобствен­ность на которые не разграничена, а также зачисление в городской бюджет около 0,5 % акцизов на бен­зин, дизельное топливо и мотор­ные масла в целях формирования муниципального дорожного фонда. Однако прирост собственных дохо­дов от этих факторов составит в совокупности лишь 75 млн. рублей.

Ощутимо сокращается и объем финансовой поддержки из област­ного бюджета - Архангельску на 2014 год в областном бюджете пре­дусмотрено практически на 20 % меньше безвозмездных перечис­лений, чем в 2013 году.

Связано это с тем, что регио­нальная казна Архангельской обла­сти тоже испытывает значительные трудности и в поиске резервов, в первую очередь, смотрит в сторону бюджетов муниципальных образо­ваний. Так что в 2014 году город не получит средства на выполнение полномочий, связанных со стату­сом административного центра, а это 600 млн. рублей. Также отме­нена предусмотренная компенса­ция затрат на уплату транспортного налога и налога на имущество организаций в связи с отменой с 1 января 2013 года областных льгот по указанным налогам. Под угро­зой и реализация совместных инвес­тиционных проектов.

Кроме того, полностью за счет собственных средств Архангельск будет обеспечивать исполнение майских Указов Президента России по повышению оплаты труда педа­гогических работников учреждений дополнительного образования, ра­ботников учреждений культуры и социальных работников с учетом индикаторов повышения средней заработной платы, заложенных в отраслевых «дорожных картах».

В результате, чтобы выровнять ситуацию потребовалось сократить на 5 % все расходы на осуществле­ние закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд и нужд учреждений, на предо­ставление субсидий юридическим лицам и некоммерческим организа­циям, а также отказаться от индек­сации денежного содержания муни­ципальных служащих.

Вместе с тем были сохранены все социальные гарантии работни­кам и обучающимся муниципаль­ных учреждений, иным категориям населения города.

Но, все же, главным нововведе­нием в отношении расходной части явилось внедрение с 2014 года «программного» бюджета города.

Практически все расходы сгруп­пированы теперь по приоритетным направлениям и будут исполняться в рамках 19 муниципальных и 16 ведомственных целевых программ, общий объем которых в каждом го­ду занимает около 97 % от общих расходов бюджета. Внедрение прог­раммно-целевых подходов будет способствовать проведению даль­нейшей работы по повышению эффективности бюджетных расхо­дов и обеспечит концентрацию бюд­жетных средств на наиболее значи­мых направлениях муниципальной ответственности.

Тем не менее, несмотря на все усилия по оптимизации расходных обязательств города в ближайшие годы городской бюджет по-преж­нему будет носить дефицитный характер и в связи с тем, что банков­ские кредиты остаются единственным реальным источником покры­тия дефицита, мы начинаем приб­лижаться к практически предельно­му уровню долговой нагрузки.

Еще одной серьезной пробле­мой для городского бюджета стала обязанность муниципальных обра­зований по созданию дорожных фондов с 1 января 2014 года. Конеч­но, предполагалось, что муници­пальные дорожные фонды должны стать основой для развития сети местных дорог. Однако как это сде­лать при отсутствии реальных ис­точников формирования таких фон­дов остается загадкой.

К примеру, в Архангельске про­гноз поступлений по источникам формирования дорожного фонда на 2014 год составляет порядка 100 млн. рублей, из которых лишь 20 млн. рублей являются собствен­ными доходами. Тогда как расходы на эти цели, предусмотренные в городском бюджете на 2014 год, составляют более 547 млн. рублей. При этом увязка каких-либо иных доходов в качестве источников дорожного фонда неизбежно ведет к отвлечению денежных средств от иных расходных обязательств. Пе­редача местным бюджетам отчис­лений от транспортного налога с физических лиц по нормативу 40 % для пополнения муниципального дорожного фонда могла бы стать одним из вариантов его источников формирования.

Реальная самостоятельность и эффективность местного самоуправ­ления зависит, в первую очередь, от наличия и объема материально-финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования.

Бюджетная и налоговая полити­ка муниципального образования «Город Архангельск» определяется в соответствии с Бюджетным пос­ланием Президента Российской Федерации Федеральному Собра­нию Российской Федерации, основ­ными направлениями бюджетной и налоговой политики Архангельской области с учетом задач и приори­тетов социально-экономического развития города Архангельска.

Так, бюджетная и налоговая по­литика муниципального образова­ния «Город Архангельск» в области доходов на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов нацелена на обеспечение необходимого уров­ня доходов городского бюджета, а также на максимально эффектив­ное использование и управление муниципальным имуществом.

В основе бюджетной и налого­вой политики в области доходов заложены следующие основные направления:

1. Повышение роли доходов от использования  муниципального имущества.

Реализация данного направле­ния должна осуществляться, в том числе, путем проведения мероп­риятий по выявлению неиспользуе­мых земельных участков с целью вовлечения их в хозяйственный оборот, осуществление муници­пального земельного контроля по вопросам оформления прав и соб­людения сроков освоения земель­ных участков.

2.Повышение  эффективности взаимодействия с главными адми­нистраторами доходов городского бюджета по улучшению качества администрирования   доходов   и обеспечение эффективного исполь­зования   инструментов,   противо­действующих уклонению от уплаты налогов и иных платежей в бюд­жетную систему.

С этой целью будет продолжена работа межведомственной комис­сии по своевременному поступле­нию платежей в городской бюджет, а также проведению претензионной работы с неплательщиками, осу­ществлению мер принудительного взыскания задолженности.

3. Повышение  эффективности управления муниципальным иму­ществом города Архангельска, в том числе и через оптимизацию состава имущества казны.

Не секрет, что в переходный период 90-х годов прошлого века городу передавалось все, что толь­ко можно. В том числе, жилые дома со всеми входящими в их состав помещениями общего пользования (подвалы, чердаки, колясочные, лифтовые и т.п.). Может быть, это имущество и следует рассматри­вать как хорошее подспорье муни­ципалитету (как потенциальный ис­точник дохода, либо объект для ре­шения задач местного значения), но только в отношении тех помещений, которые действительно являются обособленными, имеют изолированный вход и не предна­значены для обслуживания дома. Тогда эти помещения действитель­но могут быть использованы для решения задач и выполнения функ­ций местного самоуправления, либо вовлечены в хозяйственный оборот в целях получения дополнительно­го дохода в муниципальную казну.

И совсем другая ситуация, ког­да помещения в многоквартирных домах, например, подвалы, зареги­стрированы в собственность горо­да, а фактически имеют все приз­наки общего имущества много­квартирного дома. Вовлечь их в оборот крайне сложно. Как показы­вает опыт Архангельска, подвалы жилых домов (имеющие, как пра­вило, значительные площади), прак­тически не продаются в рамках реализации прогнозного плана при­ватизации в связи с их удручаю­щим техническим состоянием и низкой коммерческой привлека­тельностью. Кроме того, большая часть из них обременена внутридо-мовыми сетями. Более того, город систематически, из года в год, не­сет значительные затраты по содер­жанию общего имущества много­квартирного дома пропорциональ­но своей доле в общем имуществе (определяемой пропорционально площади принадлежащих городу помещений в доме).

На наш взгляд, единственным разумным выходом из сложившей­ся ситуации является плановая инвентаризация таких объектов, выявление в отношении них при­знаков наличия общего имущества (с учетом действующего законода­тельства РФ и сложившейся право­применительной практики) и при­нятие решений либо об исключе­нии данного имущества из казны города (как являющегося общим имуществом многоквартирного до­ма в силу закона), либо о разделе данных объектов, целью которого будет являться образование на ба­зе данных помещений новых объ­ектов, часть которых будет сохра­нена в казне муниципального обра­зования и подлежит вовлечению в оборот в целях пополнения доход­ной части муниципального бюдже­та, а часть - подлежит исключению из реестра муниципальной собст­венности и включению в состав общего имущества многоквартир­ного дома.

В настоящий момент мэрия го­рода приступила к выполнению комплекса мероприятий по опти­мизации состава муниципального имущества в этой части, ведется разработка муниципальных норма­тивных правовых актов, регламен­тирующих действия департамента муниципального имущества мэрии города Архангельска в этой сфере.

4. Проведение работы, связан­ной с расширением налогообла­гаемой базы по имущественным налогам. В частности, одним из источников роста доходов город­ского бюджета может стать в даль­нейшем земельный налог.

На всех уровнях власти и экс­пертного сообщества говорится о необходимости широкой инвента­ризации городских земель, поста­новки участков на кадастровый учет и увеличению, тем самым, по­ступлений земельного налога. При всех этих положительных рассужде­ниях, вынуждены констатировать, что органы местного самоуправле­ния, финансируя из городского бюджета работы по межеванию и постановке на кадастровый учет земельных участков под много­квартирными домами, не получают ожидаемого эффекта в части повы­шения доходов за счет земельного налога по сформированным участ­кам. Для сведения, на сегодняш­ний день в городе Архангельске сформировано и поставлено на кадастровый учет за счет городско­го бюджета 285 земельных участ­ков под многоквартирными домами. При этом, город Архангельск, пот­ратив на указанные мероприятия только за последние три года бо­лее 1,9 млн. рублей, практически не получил дополнительных поступле­ний по земельному налогу от этих участков. Причина такого неутеши­тельного результата очень простая - в сведениях, предоставляемых Росреестром в налоговую инспек­цию, отсутствует информация о долях в праве собственности на сформированный земельный учас­ток в разрезе собственников поме­щений в доме. И, соответственно, невозможно исчислить земельный налог, приходящийся на каждого собственника. По результатам ана­лиза текущей ситуации в других регионах России следует признать, что практически ни в одном муни­ципальном образовании земельный налог под многоквартирными жи­лыми домами должным образом не рассчитывается и не взимается.

Многочисленные попытки мэрии города Архангельска урегулиро­вать сложившуюся ситуацию на местном уровне с привлечением представителей Росреестра и налоговых служб наталкиваются на безусловный аргумент налоговых органов, заключающийся в том, что действующим законодательством Российской Федерации не опреде­лен орган, в компетенцию которого входит расчет размера долей в праве общей долевой собственно­сти на земельный участок, на кото­ром расположен многоквартирный дом, а также не установлен поря­док определения указанных долей. В нашем случае налоговый орган предлагает муниципальному обра­зованию самому определить такой орган и урегулировать порядок рас­чета долей. Однако, хотелось бы напомнить, что в соответствии со статьей 391 НК РФ именно налого­вый орган обязан осуществлять рас­чет и взимание земельного налога, в связи с чем, подобные предложе­ния представляются нам не кон­структивными.

Идеальным решением вопроса было бы установление Правитель­ством Российской Федерации ор­гана (например Росреестр), в ком­петенцию которого входил бы рас­чет размера долей в праве общей долевой собственности на земель­ный участок, на котором располо­жен многоквартирный дом, и раз­работка методики расчета долей конкретных собственников в правах на придомовой земельный участок.

Вместе с тем, мэрией города Архангельска рассматриваются и иные варианты урегулирования данного вопроса, не предусматри­вающие принятие нормативных пра­вовых актов на уровне Правитель­ства РФ и в федеральных мини­стерствах. В частности, учитывая, что налоговой базой по земельному налогу является величина кадаст­ровой стоимости земельного участка (статья 390 НК РФ), рассматри­вается вариант введения и закреп­ления на муниципальном уровне порядка расчета удельного показа­теля кадастровой стоимости земель­ного участка (кадастровой стоимо­сти земли, приходящейся на 1 квад­ратный метр общей площади мно­гоквартирного дома). Расчет тако­го показателя без серьезных уси­лий и затрат может быть выполнен мэрией города Архангельска сразу же после постановки земельного участка на кадастровый учет и пре­доставлен налоговому органу в привязке к конкретному земельно­му участку с известным кадастро­вым номером. После получения указанных сведений о величине удельной кадастровой стоимости, налоговому органу не составит тру­да рассчитать величину земельно­го налога в отношении каждого собственника, исходя из площади принадлежащих указанным лицам помещений в доме и ставки земель­ного налога. Расчет долей в этом случае не требуется.

В настоящий момент мэрия города Архангельска планирует проведение консультаций по дан­ному вопросу с профильным коми­тетом городской Думы и предста­вителями Росреестра и налоговой службы по городу Архангельску.

5. Продолжение работы по повы­шению эффективности межбюд­жетных отношений с Архангель­ской областью, в первую очередь, в части сохранения доходной базы.

Необходимо усилить работу по привлечению в городской бюджет межбюджетных трансфертов, доби­ваясь при этом полноценного фи­нансового обеспечения государст­венных полномочий за счет средств областного бюджета, а также выде­ления дополнительных ресурсов из федерального и областного бюдже­тов, Фонда содействия реформи­рованию жилищно-коммунального хозяйства для софинансирования расходных обязательств города Архангельска.

Кроме сказанного выше, перед органами местного самоуправле­ния стоит задача и по улучшению инвестиционного климата своих территорий. Для ее реализации необходимо будет разработать стандарт по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в целях содействия в формирова­нии системы поддержки инвесто­ров и развитии предприниматель­ства на муниципальном уровне, а также регламентацию порядка взаи­модействия всех субъектов инве­стиционной деятельности.

Решение проблем по улучше­нию инвестиционного климата пот­ребует законодательной поддерж­ки, на что очень рассчитывают муниципалитеты. Нужна также и целевая помощь в форме госу­дарственной программы в сфере улучшения инвестиционной при­влекательности.

Одновременно стандарт пред­полагает и гарантированную под­держку региональных властей сог­ласно заключаемому между регио­ном и муниципалитетом соглаше­нию о его внедрении, в котором будет зафиксирован необходимый для реализации инвестиционных проектов период и соответствую­щие этому периоду отчисления по налогам в городской бюджет. Это позволит инвесторам планировать свои расходы с учетом мер под­держки бизнеса.

Таким образом, состояние каз­ны муниципального образования «Город Архангельск» на сегодня позволяет говорить не о развитии финансово-экономической базы местного самоуправления, а скорее о необходимости ее сохранения.

Муниципальные образования сегодня, как никогда, нуждаются в финансовой поддержке и укрепле­нии их экономической основы. Речь идет, прежде всего, о необходи­мом наличии устойчивых собствен­ных источников доходов местных бюджетов, которые бы позволяли не только осуществлять покрытие текущих расходов, но и на само­стоятельной основе планировать и претворять в жизнь программы комплексного развития террито­рий, инвестиционный климат кото­рых в настоящее время особого оптимизма не вызывает, но вполне может быть улучшен за счет реали­зации предпринимаемых на уровне государства решений, позволяющих мотивировать как деятельность муниципалитетов, так и малый и средний бизнес.

По материалам журнала "Муниципалитет"