Документы, необходимые при создании ТОС

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Порядок организации и осуществления общественного территориального самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

Что такое устав муниципального образования?

Определение

Напомним, что устав муниципального образования — это основной правовой акт, можно сказать, «конституция» муниципалитета. В нем закреплены правовые основы осуществления местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании. Он обладает наибольшей юридической силой среди всех остальных муниципальных правовых актов, которые должны ему соответствовать.

В соответствии с пунктом 3 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования определяются формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления.

Как регулируются в уставе вопросы ТОС?

Однако вопросы создания и деятельности ТОС в уставе МО регулируются в самом общем виде. Основная задача устава — это гарантировать право на ТОС, а также распределить задачи между органами местного самоуправления в деле оказания содействия ТОС.

Давайте разберем на примерах. Как устав гарантирует право на ТОС? В примере, приведенном ниже, мы видим, что ТОСам посвящены две статьи: в одной определяется, что такое ТОС, а во второй представлен порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании.

ВЫДЕРЖКИ ИЗ НПА

Извлечение из Устава муниципального образования городского округа Инта, принятого Советом муниципального образования городского округа Инта 12.05.2007

Статья 21. Территориальное общественное самоуправление

1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории городского округа для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
2. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
3. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; населенный пункт на территории городского округа, иные территории проживания граждан.
4. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются Советом городского округа по предложению населения, проживающего на данной территории.
5. Территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, не может входить в состав другой аналогичной территории.

Статья 22. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления

1. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории городского округа.
2. Выборы и деятельность органов территориального общественного самоуправления осуществляются в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении, утверждаемым Советом городского округа.
3. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления администрацией городского округа. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется  Положением о территориальном общественном самоуправлении.
4. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом. В этом случае оно подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
5. Собрания, конференции граждан по вопросам деятельности территориального общественного самоуправления созываются в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении.
6. Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и по договору с администрацией городского округа с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

7. Порядок выделения из местного бюджета необходимых средств для осуществления территориального общественного самоуправления определяется нормативными правовыми актами Совета городского округа.

Устав МО для ТОС — это, как правило, декларация о намерениях. Механизмы и инструменты поддержки, спектр вопросов, регламенты взаимодействия ТОС с органами МСУ, порядок создания и упразднения — прописываются в отдельном НПА — Положении о ТОС в МО, а также в муниципальных программах социально-экономического развития. Данные документы мы рассмотрим подробнее в следующих разделах.

ПОРЯДОК РЕГИСТРАЦИИ УСТАВОВ ТОС

Когда ТОС считается созданным?

Датой создания ТОСа считается момент регистрации его устава и утверждения его границ уполномоченным органом местного самоуправления. Нет устава — нет ТОСа!

Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или)нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В качестве примера давайте рассмотрим конкретное решение Совета сельского поселения Краснодарского края, в котором в семи пунктах прописан порядок регистрации, внесения изменений, а также ликвидации устава ТОС.

ВЫДЕРЖКИ ИЗ НПА

Краснодарский край

УТВЕРЖДЕНО
решением Совета 
Запорожского сельского поселения 
Темрюкского района 
от 19.12.2013 № 295

ПОЛОЖЕНИЕ

О порядке регистрации уставов территориального общественного самоуправления в Запорожском сельском поселении Темрюкского района

Положение о порядке регистрации уставов территориального общественного управления (далее — Положение) регулирует отношения, возникающие в связи с регистрацией устава территориального общественного самоуправления и внесением в него изменений.

1. Устав территориального общественного самоуправления является основным учредительным документом территориального общественного самоуправления и подлежит регистрации главой Запорожского сельского поселения Темрюкского района.

Для регистрации устава территориального общественного самоуправления в администрацию Запорожского сельского поселения Темрюкского района представляются:

• заявление на имя главы Запорожского сельского поселения Темрюкского района о регистрации устава территориального общественного самоуправления, подписанное лицом, ответственным за регистрацию устава территориального общественного самоуправления;
• протокол собрания, конференции граждан (делегатов), на которых принято решение о принятии устава территориального общественного самоуправления;
• пронумерованный и прошнурованный устав территориального общественного самоуправления.

2. В месячный срок со дня поступления документов, указанных в пункте 1 настоящего Положения, администрация Запорожского сельского поселения Темрюкского района проводит экспертизу устава территориального общественного самоуправления и представленных документов.

О регистрации устава территориального общественного самоуправления издается распоряжение администрации Запорожского сельского поселения Темрюкского района. В случае принятия решения об отказе в регистрации устава территориального общественного самоуправления лицу, ответственному за регистрацию устава территориального общественного самоуправления, в течение пяти рабочих дней направляется соответствующее сообщение.

Одновременно с принятием решения о регистрации устава территориального общественного самоуправления глава Запорожского сельского поселения Темрюкского района принимает решение о внесении территориального общественного самоуправления в реестр территориального общественного самоуправления, который ведется администрацией Запорожского сельского поселения Темрюкского района, и направлении сведений о произведенной регистрации для опубликования (обнародования) в средствах массовой информации.

3. В регистрации устава территориального общественного самоуправления должно быть отказано в случаях:

• несоответствия устава территориального общественного самоуправления требованиям действующего законодательства Российской Федерации, Краснодарского края, Уставу Запорожского сельского поселения Темрюкского района, Положению «О территориальном общественном самоуправлении в Запорожском сельском поселении Темрюкского района», иным муниципальным правовым актам;
• отсутствия в уставе территориального общественного самоуправления сведений, предусмотренных п. 17 настоящего Положения «О территориальном общественном самоуправлении в Запорожского сельского поселения Темрюкского района»;
• недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных в соответствии с пунктом 1 настоящего Положения;
• нарушения порядка учреждения территориального общественного самоуправления, установленного законодательством Российской Федерации, законодательством Краснодарского края, Уставом  Запорожского сельского поселения Темрюкского района, Положением «О территориальном общественном самоуправлении в Запорожском сельском поселении Темрюкского района».

Отказ в регистрации должен быть мотивированным.

4. Если для регистрации устава территориального общественного самоуправления не представлены документы, указанные в пункте 1 настоящего Положения, либо они представлены неполно, администрация Запорожского сельского поселения Темрюкского района возвращает все представленные документы и предлагает лицу, ответственному за регистрацию устава территориального общественного самоуправления, устранить выявленные недостатки и вновь представить документы для регистрации.

5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления главой Запорожского сельского поселения Темрюкского района.

6. Регистрация изменений в устав территориального общественного самоуправления осуществляется в порядке, установленном настоящим Положением для регистрации устава территориального общественного самоуправления.

7. Территориальное общественное самоуправление ликвидируется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, законодательством Краснодарского края и уставом территориального общественного самоуправления.

Помимо этого в муниципальном образовании может быть принят административный регламент оказания муниципальной услуги по регистрации устава ТОС.

Независимо от того, закреплен порядок регистрации ТОС в уставе МО или в отдельном муниципальном правовом акте, он не должен предусматривать излишних административных барьеров для самоорганизации граждан в ТОС.

Например, большого количества согласительных процедур, требующихся для создания ТОСа, или необходимости предоставления слишком большого количества документов, ведь граждане, по сути дела, лишь уведомляют органы местного самоуправления о своем желании самостоятельно реализовывать свои инициативы по благоустройству определенной территории. Задача органов МСУ — содействовать жителям в реализации их инициатив.

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ О ГРАНИЦАХ ТОС

В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 27 границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории.

Представительный орган устанавливает границы ТОС путем принятия муниципального правового акта о регистрации границ конкретного ТОС. Представительный орган, устанавливая своим решением границы территории ТОС, должен максимально точно и однозначно их описать. Это важно для того, чтобы четко зафиксировать территорию, на которой будут действовать ТОС, а также иметь возможность в будущем избежать ошибок, связанных с тем, что на одной территории будет действовать два или более ТОСов.

Посмотрите каков порядок применения вышеуказанных норм на примере решений городского совета и совета депутатов двух регионов.

ПРИМЕРЫ НПА

Белгородская область

Решение Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области от 24 октября 2014 г. № 244 Об установлении границ территорий территориального общественного самоуправления 
Документ предоставлен КонсультантПлюс

Красноярский край

Постановление Красноярского городского Совета от 03.02.2004 № В-100П О регистрации Устава и установлении границ территории территориального общественного самоуправления «Микрорайон Горный»
Документ предоставлен КонсультантПлюс

ПОЛОЖЕНИЕ О ТОС

Другим документом, который должен быть принят на старте развития движения ТОС в муниципалитете, является Положение о территориальном общественном самоуправлении на территории муниципального образования.

Что такое Положение о ТОС?

Это муниципальный правовой акт, определяющий порядок создания и деятельности ТОСов, их полномочия и способы взаимодействия с органами местного самоуправления (не конкретного ТОСа, а в целом территориального общественного самоуправления).

Рассмотрим подробнее на примерах. Прилагаем решение совета и текст положения о ТОС сельского поселения Краснодарского края, а также решение совета города Уфа о внесении изменений в положение о ТОС.

ПРИМЕРЫ НПА

Республика Башкортостан

«О внесении изменений в Положение о ТОС на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан»

Положение о территориальном общественном самоуправлении в Запорожском сельском поселении Темрюкского района

(утверждено решением совета Запорожского сельского поселения Темрюкского района от 19.12.2013 № 294

Иные муниципальные правовые акты, регулирующие деятельность ТОС

Помимо указанного «стартового набора» в муниципальном образовании могут приниматься и другие правовые акты, регулирующие деятельность ТОС.

Такие документы, как правило, принимаются в тех муниципальных образованиях, в которых территориальное общественное самоуправление уже распространено и показало себя с хорошей стороны. Предметами правового регулирования в этом случае являются различные преференции, которые могут быть предоставлены ТОСам или активно в них участвующим гражданам, что помогает действующим ТОСам лучше справляться со своими инициативами и способствует дальнейшему распространению соответствующих практик гражданского участия.

На практике встречаются следующие примеры «стимулирующих» МПУ в сфере ТОС:

• муниципальный правовой акт об утверждении программы социально-экономического развития, в части касающейся роли ТОС (например, решение об утверждении программы социально-экономического развития муниципального образования “Город Вологда” на 2014 — 2016 годы. 
  Источник документа);
• муниципальный правовой акт о принятии программы поддержки ТОС (например, решение совета депутатов г. Дзержинский от 24.05.2000 № 3/9 «О принятии программы “Поддержка территориального общественного самоуправления в городе Дзержинский Московской области”» 
  Источник документа);
• муниципальный правовой акт, регулирующий предоставление субсидий ТОС (например, постановление главы г. Ижевска от 28.05.2014 № 344 «Об утверждении Положения о городском конкурсе социально значимых проектов некоммерческих организаций и территориального общественного самоуправления» Источник документа и распоряжение администрации г. Ижевска от 30.07.2014 № 828 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям и территориальному общественному самоуправлению по результатам городского конкурса социально значимых проектов некоммерческих организаций и территориального общественного самоуправления в 2014 году»
  Источник документа);

муниципальный правовой акт, предоставляющий льготы активистам ТОС (например, решение Малопургинского районного совета депутатов от 02.03.2004 № 12-8-180 «О предоставлении льгот по уплате налога на землю и налога на имущество гражданам, избранным руководителями органов территориального общественного самоуправления»

СЦЕНАРИИ СОЗДАНИЯ ТОС

Независимо от того, кто является инициатором создания ТОС — сами граждане или органы местного самоуправления, решение о создании ТОС может быть принято только жителями территории, на которой оно осуществляется.

Основные процедуры, требующиеся для создания ТОС, определены в статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ и предусматривают несколько возможных вариантов осуществления ТОС.

ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ О СОЗДАНИИ ТОС

Исходя из части 6 статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ решение о создании и осуществлении ТОС принимается:

• для ТОС с небольшой территорией и числом жителей (например, подъезд многократного дома, многоквартирный дом, группа домов, небольшой сельский населенный пункт) —собранием граждан, в котором должны принять участие не менее 1/3 жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста;
• для ТОС с относительно большой территорией и числом жителей (например, микрорайон, крупный населенный пункт, не являющийся муниципальным образованием) — конференцией граждан, в которой должны принять участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее 1/3 жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Важно! При принятии решения о создании ТОСа по своим полномочиям собрание граждан и конференция граждан (собрание делегатов) не отличаются. Отличие двух форм в том, что в собрании участвуют сами граждане, а в конференции — их представители, делегированные в определенном порядке.

Часто задают вопрос, а есть ли более точное определение «большой/небольшой территории и населения»? Есть ли количественные ограничители? В законе таких определений нет — это оценочные понятия.

Что является обязательным в уставе?

В уставе ТОС в обязательном порядке должны быть установлены шесть характеристик ТОС:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочийорганов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ запрещает органами местного самоуправления устанавливать иные требования к уставу ТОС.

Ниже приведен образец решения о создании ТОС и пример устава ТОС, которые могут быть использованы в качестве основы для разработки соответствующих документов при создании реального ТОСа. Давайте их рассмотрим, чтобы закрепить понимание того, какие положения должны быть указаны в обязательном порядке в данных документах.

Протокол заседания инициативной группы (1 стр.)

Примерный устав территориального общественного самоуправления (12 стр.)

ВЫБОР ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ТОС

Каковы формы осуществления ТОС по закону?

Закон предусматривает две формы осуществления ТОС:

1. Путем проведения собраний и конференций граждан, то есть непосредственно населением без избрания органов управления.
2. Путем создания и деятельности органов ТОС, избираемых на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

На данный момент обе формы используются на практике. ТОСы, действующие без образования органов управления, предполагают более неформальный характер работы — без регулярного участия жителей в своей работе. В данной форме ТОСы, как правило, действуют на начальном этапе своей работы, когда вовлеченные в них люди еще не уверены в эффективности данной формы решения своих проблем.

Когда же ТОС доказывает свою эффективность или когда перед жителями возникает необходимость решения более сложных проблем, требующих методичной и регулярной работы, возникает необходимость в формализации отношений в рамках ТОСа, в создании постоянно действующего органа и избрании его руководителя.

Каковы полномочия двух форм осуществления ТОС?

Законом для собраний (конференций) и органов ТОС предусмотрен уникальный набор функций (полномочий), а именно:

Собрание (конференция), осуществляющее ТОС	Органы ТОС
1) установление структуры органов ТОС;	1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;	2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) избрание органов ТОС;	3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) определение основных направлений деятельности ТОС;	4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Какая «правильная», а какая «неправильная» из указанных форм?

Разобрав характеристики обеих форм осуществления ТОС, важно понимать, что нет «правильной» или «неправильной», «лучшей» или «худшей» формы территориального общественного самоуправления, а есть та форма, которая соответствует конкретной ситуации и отвечает интересам граждан при реализации их инициатив.

РЕГИСТРАЦИЯ ТОС

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.10.2014) предусматривает два вида регистрации ТОС (часть 5 статьи 27) — муниципальную и государственную.

«Муниципальная» регистрация состоит в регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Причем ТОС будет считаться учрежденным только с момента регистрации устава. Следовательно, этот вид регистрации по закону считается обязательным, но статус юридического лица субъекты ТОС не приобретают.

Государственная регистрация по закону не является обязательной, и ее прохождение, а значит, приобретение прав юридического лица — некоммерческой организации (НКО), — должно быть предусмотрено в уставе ТОС.

ТОС в статусе юридического лица по сравнению с ТОСом без статуса юридического лица приобретает большую ответственность, но и большие преимущества. В качестве ответственности у ТОС появляется обязанность предоставлять отчетность в Федеральную налоговую службу, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования и Министерство юстиции. Преимущества, которые появляются у ТОСа — это возможность участия в различных конкурсах на получение грантов для НКО муниципального, регионального, федерального и международного уровней.

ТЕРРИТОРИЯ ТОС

Каковы варианты локализации ТОС?

Не менее важным, чем определение формы ТОС и порядка его регистрации, является определение территории, в границах которой оно будет осуществляться.

Как мы ранее уже отмечали, согласно части 9 статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ территория, на которой осуществляется ТОС, должна быть установлена в уставе ТОС, принимаемом на собрании или конференции граждан, а ее границы подлежат утверждению представительным органом соответствующего муниципального образования.

Исходя из части 3 статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ основным фактом, который должен учитываться при определении территории ТОС, является населенность такой территории. Другими словами, ТОС может осуществляться только в пределах территорий непосредственного проживания граждан.

В частности, указанная норма говорит о следующих вариантах локализации ТОС:

• подъезд многоквартирного жилого дома;
• многоквартирный жилой дом;
• группа жилых домов;
• жилой микрорайон;
• сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
• иные территории проживания граждан.