Одна из функций муниципалитета — контроль за размещением нестационарных торговых объектов (НТО). Для ее реализации он разрабатывает и утверждает схему размещения НТО с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. На основании этой схемы НТО размещаются на территории муниципального образования (п. 1 ст. 39.36 ЗК). Нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждает уполномоченный орган региона, на территории которого расположено муниципальное образование. Например, в среднем по Московской области норматив обеспеченности населения НТО по продаже продовольственных товаров и сельскохозяйственной продукции составляет 6,03 объекта на 10 тыс. человек (постановление правительства Московской области от 28.03.2017 № 221/10).
У муниципалитетов часто возникают судебные споры с владельцами НТО по вопросам включения этих объектов в схемы размещения. Мы проанализировали арбитражную практику и выяснили, какие доводы помогают органам местного самоуправления выигрывать такие процессы.
Как изменился подход судей к спорам о размещении НТО
Если муниципалитет утвердил схему размещения НТО или внес в нее изменения, это еще не основание для пересмотра мест размещения объектов, строительство которых было начато до утверждения схемы. Это сказано в части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности». Однако органы местного самоуправления пересматривали места размещения НТО и обращались в суды с требованием снести уже построенные объекты. Они ссылались на то, что срок действия договора аренды земельного участка под НТО истек. Суды поддерживали чиновников.
Пример 1. Администрация обратилась в суд с требованием о демонтаже киоска. Основание: договор аренды земельного участка под НТО расторгнут, объект не включен в схему размещения объектов.
Владелица киоска возражала против удовлетворения требования, поскольку торговый объект построили еще до утверждения новой схемы. Однако суд согласился с доводами муниципалитета (постановление ФАС Московского округа от 06.11.2012 по делу № А40-30056/12-9-282).
Ситуацию изменили поправки, которые были приняты в ходе реформы земельного законодательства. Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ в ЗК была введена глава v. 6 об использовании земельных участков в государственной или муниципальной собственности без предоставления их в предусмотренном порядке и установления сервитута. В ней одним из случаев использования земельных участков без соблюдения установленного порядка их предоставления было указано размещение НТО (ст. 39.33 ЗК).
Новые положения Земельного кодекса не поставили возможность размещения включенного в схему НТО в зависимость от наличия или отсутствия договоров о праве аренды или собственности. Суды стали отказывать муниципалитетам в удовлетворении требований к предпринимателям освободить земельный участок под НТО только на основании того, что договор аренды участка прекращен.
Пример 2. Отдел МВД проверил деятельность предпринимателя, который занимался розничной торговлей продуктами питания. Выяснилось, что владелец павильона продавал алкогольные напитки без лицензии. Полицейские рекомендовали муниципалитету — арендодателю земельного участка рассмотреть вопрос о расторжении договора аренды.
Поскольку за предпринимателем числилась также задолженность по арендным платежам, администрация направила ему уведомление об одностороннем отказе от исполнения договора аренды. После этого муниципалитет обратился в суд с требованием освободить земельный участок.
Суд сделал вывод, что предприниматель вправе и дальше использовать торговый объект. Спорный павильон включен в схему размещения НТО на территории города (подп. 6 п. 1 ст. 39.33, п. 1 ст. 39 ЗК). Право предпринимателя не зависит от заключения с ним договора аренды земельного участка. Суд отказался удовлетворять требования администрации об освобождении земельного участка (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.03.2018 № Ф02-835/2018 по делу № А33-7825/2017).
Право субъекта предпринимательства использовать торговый объект не зависит от наличия схемы размещения НТО и других муниципальных актов, если до их утверждения он разместил объект в установленном порядке.
Пример 3. Предприниматель арендовал у муниципалитета земельный участок для размещения НТО. Когда срок аренды подошел к концу, предприниматель обратился в администрацию с просьбой продлить договор. Чиновники ответили, что решат этот вопрос после того, как примут порядок и схему размещения НТО, если предприниматель будет соблюдать условия договора аренды земельного участка. Предприниматель посчитал отказ незаконным и обратился в суд.
Суды первой и апелляционной инстанций поддержали предпринимателя и обязали администрацию заключить с ним договор на размещение НТО. Администрация обжаловала их решения в кассационной инстанции.
Суд кассационной инстанции указал, что НТО размещают в соответствии с Законом № 381-ФЗ без предоставления земельного участка, если уполномоченный орган уже утвердил схему размещения НТО. Но утверждение такой схемы либо внесение в нее изменений не может служить основанием для пересмотра места размещения объекта, который уже начали строить, реконструировать или эксплуатировать. Бизнесмен разместил НТО в установленном порядке. То, что чиновники на тот момент не приняли нормативный акт, устанавливающий механизм реализации положений Земельного кодекса и Закона № 381-ФЗ, — не основание ущемлять права предпринимателя. Кассация поддержала выводы судов первой и апелляционной инстанций и постановила рассмотреть заявление предпринимателя и принять по нему мотивированное решение (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.01.2018 № Ф06-26839/2017 по делу № А65-3809/2017).
Единственным основанием для отказа включить уже существующие НТО во вновь утверждаемую схему суды считают размещение объекта с нарушениями действующего законодательства.
Пример 4. Предприниматель обжаловал отказ администрации включить торговый павильон в схему размещения НТО. Объект был размещен согласно старой схеме, но в новую его не включили. Суд отметил, что действующим законодательством предусмотрена прямая обязанность включать ранее существовавшие НТО во вновь утверждаемую схему. Единственное основание для отказа во включении их в схему — размещение НТО с нарушениями действующего законодательства. Требования предпринимателя были удовлетворены (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.06.2016 № Ф10-1534/2016 по делу № А62-7199/2014).
Как реализовать гарантии предпринимателям
Ни в Законе № 381-ФЗ, ни в Земельном кодексе не определены условия, механизм и порядок включения в схему размещения НТО конкретных объектов. Органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно решают, в каком порядке выделять места под объекты и включать конкретные НТО в схему их размещения.
Отсутствие на федеральном уровне правового регулирования порядка реализации права на сохранение за конкретным предпринимателем места под НТО порождает правовую неопределенность. Если органы власти не отразили в региональных либо муниципальных правовых актах порядок реализации такого права, суды принимают решения, основываясь только на процессуальной убедительности позиции той или иной стороны в споре.
Пример 5. Компания в судебном порядке потребовала включить ее НТО во вновь утвержденную схему. Администрация муниципального образования отказалась согласовывать место размещения объекта, поскольку оно могло войти в земельный участок, который на тот момент формировали для соседнего многоквартирного дома. Кроме того, НТО располагался в охранных зонах инженерных коммуникаций, «треугольниках видимости» пешеходных переходов.
Суд отметил, что, если за включенными в схему НТО невозможно сохранить места, нужно соблюдать гарантии, предусмотренные для предпринимателей частью 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ. Для этого государственные органы субъекта РФ и органы местного самоуправления должны разработать порядок изменения мест размещения НТО (переноса НТО в иные места). Региональные нормативные акты такой порядок не установили. В связи с этим определить порядок реализации гарантии предпринимателям, установленной федеральным законодательством, невозможно. Суд счел аргументы администрации муниципального образования более убедительными и отказал компании в удовлетворении требований (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 10.08.2017 № Ф10-2494/2017 по делу № А23-3216/2016).
Нужен ли конкурс
Суды однозначно указывают: чтобы продлить договор с предпринимателем или срок действия разрешительного документа, проводить конкурсные процедуры не нужно.
Пример 6. Предприниматели оспорили в суде решение местного совета депутатов, который утвердил новую схему размещения НТО. В нее не включили объекты, которые бизнесмены разместили ранее.
Суд отметил, что по истечении сроков разрешенного размещения НТО чиновники должны обеспечивать продление договоров и иных разрешительных документов без проведения конкурентных процедур, если предприниматели не допускали системных нарушений правил торговли. Об этом говорится в приказе Минпромторга от 25.12.2014 № 2733 «Об утверждении Стратегии развития торговли…». Если место размещения НТО нужно освободить в связи с градостроительной необходимостью, следует предоставить хозяйствующему субъекту альтернативное равноценное место. Чиновники должны руководствоваться принципом «меняется место — сохраняется бизнес» (п. 3.2.2 Стратегии).
Администрация представила в суд заключение эксперта, который рекомендовал исключить некоторые НТО из схемы размещения. Но Верховный суд не принял экспертное заключение в качестве допустимого доказательства, поскольку оно не содержало анализа реальной потребности населения в торговых объектах. Требования предпринимателей были удовлетворены (апелляционное определение Верховного суда от 12.02.2018 № 31-АПГ17-20).
Выводы и рекомендации
1. В споре с владельцем НТО, который отказывается убрать объект с земельного участка, не стройте свою позицию исключительно на том, что срок договора аренды земли истек. Наличие прав на участок — не обязательное условие законного размещения НТО.
2. Акцентируйте внимание суда на нарушениях при размещении НТО. Например, объект расположен в охранной зоне инженерных коммуникаций, создает помехи безопасности дорожного движения и т. д. В этом случае судьи могут признать, что орган местного самоуправления обоснованно не включил объект в схему.
3. Если нарушений при размещении объекта нет, достаточным основанием для исключения НТО из схемы может быть градостроительная необходимость. Например, участок под НТО планируется включить в формируемый земельный участок под создаваемым объектом недвижимости.
4. Если вы исключили объект из схемы размещения НТО, предоставьте предпринимателю новое место для ведения бизнеса. Если порядок не установлен в региональных правовых актах, сами разработайте и примите правила, по которым будете выделять предпринимателям новые места под объекты. Если такие правила прописаны в региональном законодательстве, муниципальный акт должен им соответствовать.
