Число форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении постоянно увеличивается. Наряду с публичными слушаниями органы местной власти могут проводить и общественные обсуждения. Однако качество их организации и проведения не улучшается. Это приводит к тому, что суды признают незаконными нормативные правовые акты, которые органы местной власти принимают по результатам публичных слушаний или общественных обсуждений, проведенных с существенными нарушениями. Судьи также могут признать результаты публичных слушаний или общественных обсуждений недействительными и обязать орган местной власти провести повторные слушания или обсуждения.
Мы разберем наиболее частые ошибки органов местного самоуправления и дадим рекомендации, как их избежать.
Почему общественные обсуждения становятся формальностью
Проекты документов стратегического планирования нельзя принять без предварительного общественного обсуждения (ст. 13 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ). Но эти обсуждения часто становятся формальностью и проходят неконструктивно. Орган местного самоуправления обязан рассмотреть замечания и предложения, поступившие в ходе общественного обсуждения (п. 3 ст. 13 Закона № 172-ФЗ). Однако такое рассмотрение может не иметь юридически значимых последствий. Местные власти могут не учитывать замечания и предложения в тексте документа стратегического планирования и не обосновывать это решение. В результате общественность неактивно участвует в процессах обсуждения из-за низкого качества их организации. Перечислим основные ошибки органов местной власти.
1. Орган власти привлекает общественность к обсуждению на стадии высокой степени готовности документа. Внести изменения уже сложно: придется существенно переработать документ и повторно провести все согласования. Нередко орган власти выносит на согласование уже итоговый вариант проекта документа.
2. Орган власти не готов разработать и вынести на обсуждение несколько вариантов концепции нормативного правового акта или иного документа, обсудить альтернативы и обосновать свой выбор.
3. Орган власти не установил, как учитывать в проекте нормативного правового акта или стратегического документа предложения и замечания общественности либо обосновывать нецелесообразность учета замечаний.
Неготовность предлагать гражданам альтернативные варианты и учитывать мнение населения часто вызвана тем, что деятельность органа власти оценивается по скорости разработки и согласования акта, документа, решения, а не по его качеству. Подготовка нескольких вариантов документа стратегического или программного характера и обоснование выбора одного из них требуют дополнительных затрат времени и сил. Вместо этого в основу ставится принцип «закрыть поручение о разработке проекта в срок». В результате граждан и экспертов привлекают к обсуждению лишь на стадии высокой степени готовности документа. Их замечания и предложения не учитываются в итоговой редакции, так как это требует существенной переработки документа и технически уже невозможно. У представителей общественности появляются основания оспорить в суде законность принятого акта, документа или решения.
Часто органы власти сами стремятся придать общественной вовлеченности в процесс разработки документов имитационный, формально-декларативный характер, в том числе в силу загруженности большим количеством функций и поручений. В итоге они допускают следующие нарушения.
1. Привлекают к общественному обсуждению только лояльные общественные организации и экспертов.
2. Общественные советы формируют из числа экспертов и представителей общественности, чья позиция по большинству вопросов изначально близка к позиции органа власти, при котором формируется совет.
3. Само обсуждение проектов нормативных правовых актов, документов и решений организуют так, что возможности представителей общественности повлиять на решение, высказаться и быть услышанными крайне ограниченны. Орган власти не готов к диалогу. Вместо этого общественности предлагается вертикальная модель отношений, в которой власть занимает патерналистскую позицию: «Вы предлагайте, а мы оценим и примем решение». Граждане часто вносят неконструктивные, плохо проработанные предложения, делают замечания не по существу обсуждаемого вопроса. Это лишь усиливает убежденность органов власти в том, что общественные обсуждения — пустая формальность. Фактически документ принимают без учета мнения общественности, что снижает уровень ее доверия к институтам общественного участия в процессе принятия решений.
НА ЗАМЕТКУ
Условия использования цифровых технологий
Россияне проявляют высокий интерес к электронным формам участия в принятии решений на муниципальном уровне. Но сами по себе цифровые технологии не решают проблему низкого уровня вовлечения общественности в процесс принятия решений органами власти. Так, по результатам опроса молодых россиян, проведенного ВШМ СПбГУ, только 12 процентов респондентов указали, что не стали бы пользоваться ни одной из электронных форм участия. Но этот интерес не безоговорочный. Цифровые технологии можно использовать только при наличии ряда дополнительных условий. Например, респонденты подчеркивают, что результаты участия в электронной форме должны быть прозрачными (80%), а итоговое решение должно быть принято с учетом мнения населения (69%). Больше половины отметили и такие немаловажные факторы, как удобство, комфорт и возможность сэкономить время при использовании электронных форм участия (58%).
Помогут ли цифровые технологии решить проблему
Органы власти создают специальные сайты для обсуждения проектов стратегических и программных документов, сбора замечаний и предложений по ним. Это позволяет:
- обеспечить вовлечение общественности в процессы нормотворчества и разработки проектов нормативных правовых актов, документов, решений на всех этапах, от постановки проблем и определения приоритетов до оценки проекта итогового документа;
- повысить информационный охват и уровень обратной связи, ответить на каждое обращение;
- снизить расходы на организацию вовлечения общественности в процесс разработки и принятия стратегических решений.
В то же время даже на специально созданных и профессионально поддерживаемых с технической точки зрения ресурсах отмечается низкая активность общественного участия в обсуждении документов.
Пример. На сайте Артемовского городского округа Свердловской области создан специальный раздел «Общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования». В нем отображается количество просмотревших тот или иной проект документа стратегического планирования, а также все оставленные замечания и предложения. Легко заметить, что ни по одному из размещенных на сайте документов, включая Стратегию социально-экономического развития городского округа, замечаний и предложений высказано не было.
Сайт Общественного совета по реализации Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года и на период до 2030 года позволяет привлекать к обсуждению общественность, размещать дополнительную информацию, документы и новости. У жителей есть возможность обсуждать новости, отвечать другим участникам дискуссии, голосовать (ставить «лайки») за понравившиеся комментарии. Но наибольшее количество «лайков» под комментарием на данном сайте — 31. Это гораздо меньше, чем на новостных сайтах или в социальных сетях.
Причины невысокого уровня общественного участия — в низком доверии людей к данным институтам, неготовности органов власти к коммуникационной, диалоговой модели обсуждения. Чтобы решить эти проблемы, измените подход к организации и проведению обсуждения с общественностью проектов нормативных правовых актов, документов, планов мероприятий и решений.
Как правильно организовать и провести общественные обсуждения
При организации и проведении общественных обсуждений придерживайтесь следующих рекомендаций.
Оповестите население о проведении общественного обсуждения
Сообщите населению о начале общественных обсуждений не позднее чем за семь дней до дня, когда разместите проект акта, документа, решения на официальном сайте или в информационных системах.
В оповещение о начале общественных обсуждений включите сведения о проекте и перечень информационных материалов к нему. Также укажите:
- порядок и сроки проведения общественных обсуждений;
- место, дату открытия экспозиций проекта, сроки их проведения, дни и часы посещения;
- порядок и форму, в которых участники обсуждений могут вносить свои предложения и замечания, крайний срок;
- сведения о том, где участники могут ознакомиться с проектом и информационными материалами к нему. Привлеките к обсуждению максимальное число заинтересованных лиц.
Привлеките к обсуждению консультативный орган при местной администрации
Чтобы общественный или другой консультативный орган при местной администрации принимал эффективные решения, возможно, потребуется изменить систему отбора в его состав. Выведите эту систему отбора из сферы полномочий органов местной власти. Обеспечьте различным представителям общественности возможность быть представленными в общественном совете, общественной палате или другом консультативном органе при администрации муниципального образования.
В состав общественных советов при местных администрациях предпочтительно отбирать кандидатов, которых поддерживают профессиональные и деловые объединения. Регистрация кандидатов должна производиться на основании самовыдвижения с соблюдением принципа прозрачности процедуры выбора. Голосование за каждую из кандидатур проводите с участием профессиональных и деловых объединений. Предоставляйте полную информацию о самом кандидате (резюме, презентация, достижения) и ходе голосования.
Измените подход к разработке и обсуждению проектов актов и документов
Подготовьте к вынесению на обсуждение несколько вариантов проектов (концепций) нормативного правового акта, документа стратегического или программного характера, плана мероприятий или решения. Установите нормативные требования по учету в проекте предложений и замечаний общественности либо подготовке обоснования нецелесообразности учета данных замечаний.
В процессе обсуждения проекта акта или документа организуйте конструктивную дискуссию, обеспечьте открытость и прозрачность обсуждения, легальное согласование интересов по общественно значимым для сторон темам.
Какие форматы гражданского участия использовать
Используйте различные форматы участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов, документов, решений, планов мероприятий.
Совместные рабочие группы
Создавайте совместные рабочие группы в рамках проектных офисов. В состав таких групп включайте представителей общественности или бизнеса, чьи интересы затрагивает проект. В совместных группах можно разрабатывать программы поддержки малого и среднего предпринимательства, повышения инвестиционной привлекательности территорий, реформирования библиотечной системы и создания на базе библиотек современных общественных пространств.
Гражданское жюри
Общественная экспертиза в формате гражданского жюри — это процедура рассмотрения проекта программы или стратегического документа группой, представляющей интересы всех стейкхолдеров. Сформируйте ее методом случайного отбора так, чтобы репрезентативно представлять все категории населения, заинтересованные в решении вопроса. Например, можно отбирать людей по полу, возрасту, профессиональному статусу, отношению к рассматриваемой проблеме. Оптимальная численность группы — 15–25 человек.
Гражданское жюри в течение 3–5 дней изучает предлагаемые экспертами концепции стратегического развития. Члены жюри заслушивают мнения специалистов, получают всю необходимую информацию и обдумывают решение. Затем жюри формирует отчет или выносит вердикт, в который включает ответы на основные вопросы, а также свои рекомендации по доработке проекта.
В последний день работы члены жюри публично оглашают результаты, которые публикуются в прессе и в официальных источниках. Решение, выносимое гражданским жюри, должно быть обязательным к исполнению органами власти.
Гражданская конференция
На гражданские конференции обычно приглашают до 70 человек. Участники обсуждают друг с другом и с экспертами проблему и альтернативные пути ее решения, высказывают мнения. Обычно гражданская конференция занимает до двух дней. В конце проходит голосование по заранее определенным вопросам.
Используйте и другие форматы гражданского участия:
- конференции с применением форматов дискуссионной панели и (или) круглого стола;
- деловые игры, краудсорсинг, ноосорсинг;
- постоянно действующие общественные форумы;
- лаборатории будущего, постоянно действующие советы, гражданские комиссии.
