Межмуниципальное сотрудничество может стать лучшим способом решения вопросов местного значения в условиях высокой дотационности местных бюджетов. Благодаря ему органы местного самоуправления могут, например, пригласить на работу высокооплачиваемых профессионалов: юристов, архитекторов, специалистов по земельным вопросам, планировке и застройке территории. Также межмуниципальное сотрудничество помогает расширить ассортимент муниципальных услуг и повысить их качество. Тем не менее в России оно распространено не так широко, как за рубежом.
В этой статье мы дадим рекомендации, которые помогут выбрать подходящую организационно-правовую форму межмуниципальной организации. Предупредим о частых ошибках, которые допускают органы МСУ.
Документ: Возможность межмуниципального сотрудничества предусмотрена статьей 10 Европейской хартии местного самоуправления, частью 3 статьи 132 Конституции, статьей 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ
В каких сферах сотрудничают муниципалитеты
Межмуниципальное сотрудничество — организационно-правовой механизм, который предполагает объединение усилий, финансовых и материальных ресурсов двух или более муниципальных образований. В зависимости от целей такое сотрудничество может быть политическим или хозяйственным (см. таблицу 1 ниже).
Чаще всего российские муниципалитеты сотрудничают в сферах экономики и торговли, культуры, сельского хозяйства, туризма, водоснабжения, сбора, вывоза и утилизации отходов, транспортного обслуживания населения, поддержки предпринимательства, экологии.
Таблица 1. Характеристики политического и хозяйственного межмуниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество |
Возможные цели |
Как реализуется |
|---|---|---|
Политическое |
Представление и защита интересов муниципалитетов при взаимодействии с государственными органами власти, развитие МСУ, получение методической помощи, централизованное обучение муниципальных служащих |
Через создание региональных советов муниципальных образований |
Хозяйственное |
Реализация экономических задач, совместное решение вопросов местного значения |
Через учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций, заключение договоров и соглашений |
Пример 1. 26 февраля 2020 года Березовский и Октябрьский районы ХМАО — Югры подписали соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в области социально-экономического развития территорий. Местные власти договорились сотрудничать в социально-культурной и транспортной сферах, а также в сфере сельскохозяйственного производства.
18 марта 2021 года два городских округа Московской области — Талдомский и Долгопрудный — также подписали соглашение. Стороны предусмотрели два направления сотрудничества:
- заключение и реализация договоров между хозяйствующими субъектами районов на поставку товаров и оказание услуг;
- проведение выставок, ярмарок, деловых мероприятий, предоставление торговых площадей.
Часто муниципалитеты договариваются об обмене информацией и специалистами, проведении мероприятий, реализации проектов и договоров, создании совместных координационных органов.
Пример 2. Власти Нижневартовска и Евпатории предусмотрели в соглашении межмуниципальное сотрудничество по семи направлениям. Стороны будут:
- обмениваться научно-технической, экономической, правовой информацией;
- разрабатывать и реализовывать совместные проекты, направленные на развитие экономики;
- обмениваться специалистами в разных отраслях;
- приглашать организации двух городов к участию в выставках, ярмарках, форумах, семинарах, конференциях;
- содействовать организации рекламы продукции, производимой хозяйствующими субъектами двух городов, оказываемых ими услуг;
- разрабатывать и осваивать инновационные технологии, развивать инновационные производства;
- содействовать привлечению научно-исследовательских организаций к разработке совместных проектов и программ.
Важная деталь: Межмуниципальное сотрудничество возможно между муниципалитетами разных типов и из разных регионов. Каких-либо ограничений не установлено
Для выбора сфер сотрудничества можно использовать и положительный опыт зарубежных стран.
Пример 3. В Германии небольшие общины с численностью жителей до 10 тыс. человек обычно сотрудничают в сферах водоснабжения и водоотведения, благоустройства и озеленения, электронного документооборота, туризма. Более крупные муниципальные образования часто объединяются для совместной разработки и реализации концепций развития розничной торговли и транспорта, освоения промышленных зон, развития систем энергоснабжения, управления отходами, проведения согласований в вопросах жилищной политики и застройки.
В каких формах возможно межмуниципальное сотрудничество
Существует пять форм межмуниципального сотрудничества. Насколько распространена каждая из них, посмотрите в таблице 2.
Таблица 2. Формы сотрудничества и количество муниципалитетов, которые их используют
|
Формы межмуниципального сотрудничества |
Количество муниципальных образований, которые используют форму сотрудничества |
|---|---|
Советы муниципальных образований субъектов РФ |
17,8 тыс. |
Договоры и соглашения о сотрудничестве с другими муниципальными образованиями в пределах РФ |
591 |
Межмуниципальные НКО: ассоциации, автономные некоммерческие организации, фонды |
764 |
Договоры и соглашения о внешнеэкономическом и о приграничном сотрудничестве, а также о дружественных (побратимских) отношениях с зарубежными муниципалитетами |
350 |
Межмуниципальные хозяйственные общества, созданные для решения вопросов местного значения |
290 |
Источник: Минюст, данные на 1 января 2021 года
Региональные советы муниципальных образований существуют в 85 российских регионах. Каждый такой совет — некоммерческая организация, которая защищает права своих членов и представляет их интересы (ч. 1 ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее.
На практике функции советов сводятся к оказанию организационной, консультационной, информационной помощи муниципалитетам. Потенциал советов сегодня реализован не полностью. Они не имеют права законодательной инициативы в законодательном органе госвласти региона. К тому же не все регионы определили полномочия своих органов по взаимодействию с советами муниципальных образований. Из-за этого последние не могут активно участвовать в региональном бюджетном процессе при перераспределении ресурсов и утверждении программ развития.
Важная деталь: Региональные советы не занимаются совместным решением хозяйственных вопросов местного значения
Какую форму межмуниципального хозяйственного сотрудничества выбрать
Хозяйственное сотрудничество позволяет муниципалитетам совместно решать вопросы местного значения. Оно возможно на основе договора или соглашения. Если задача сложная и на ее решение нужно много времени, то лучше создать юридическое лицо.
Договорное межмуниципальное сотрудничество
Органы МСУ вправе заключать договоры и соглашения, чтобы объединить финансовые, материальные и иные ресурсы муниципальных образований для решения вопросов местного значения (ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Договорная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в сферах культуры, обмена опытом, информационного обмена, создания коллегиальных органов, проведения мероприятий. Чтобы риски для муниципалитетов были минимальными, привлекайте к разработке договоров юристов. Детально прописывайте все возможные в процессе исполнения договоров обстоятельства и ответственность сторон в случае их наступления.
Рекомендуем начинать межмуниципальное сотрудничество с создания совместных рабочих групп. Этот вариант лучше всего подходит для решения разовых задач — проведения одного или нескольких мероприятий в сферах культуры, спорта, поддержки малого и среднего предпринимательства, торгово-закупочной деятельности. Такие мероприятия могут включать открытие магазинов товаропроизводителей из других регионов, проведение ярмарок и выставок. Для этого потребуются незначительные финансовые средства и четкая организация процесса.
Пример 4. Два соседних муниципалитета договариваются о совместном проведении праздника. У одного из поселений есть дом культуры с недавно отремонтированной сценой. У другого — интересные творческие коллективы, готовые выступить. Муниципалитеты создают рабочую группу по подготовке и проведению мероприятия. В соглашении, заключаемом между ними, должно быть четко прописано:
- какой муниципалитет отвечает за подготовку сцены;
- кто берет на себя приглашение творческих коллективов и зрителей;
- кто отвечает за организацию угощения для участников;
- кто закупает подарки для выступающих.
На заметку: В процессе сотрудничества муниципалитетов в договоры и соглашения о межмуниципальном сотрудничестве можно внести изменения. Например, предусмотреть больше направлений совместной деятельности
Создание межмуниципальной организации
Законодательство разрешает создавать коммерческие и некоммерческие межмуниципальные организации. Для совместного решения вопросов местного значения представительные органы МСУ вправе:
- учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме непубличных акционерных обществ и ООО (ч. 1 ст. 68 Закона № 131-ФЗ);
- создавать НКО в форме автономных некоммерческих организаций (АНО) и фондов (ч. 1 ст. 69 Закона № 131-ФЗ).
Эти формы закреплены в нормативно-правовых актах большинства муниципальных образований как возможные для межмуниципальных организаций. В то же время на практике не все они являются приемлемыми. Как выбрать оптимальный вариант, читайте далее.
Почему рискованно создавать межмуниципальную организацию в форме АНО или фонда
Избегайте межмуниципального сотрудничества в форме АНО и фондов. Оно может привести к убытию муниципального имущества из собственности муниципалитета. Фонд и АНО — унитарные НКО, не имеющие членства (ст. 123.17, 123.24 ГК). Управлять делами такой организации муниципалитет не сможет. Переданное АНО или фонду их учредителями имущество — собственность организации или фонда (ч. 1 ст. 123.18 ГК). Учредители не сохраняют права на это имущество При ликвидации фонда его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляют на цели, указанные в уставе (ч. 3 ст. 123.20 ГК).
В какой форме создать межмуниципальную НКО
В законодательстве закреплена организационно-правовая форма, которая больше подходит для создания межмуниципальных НКО. Это некоммерческое партнерство (НП) — организация, основанная на членстве. Члены НП вправе управлять делами организации. Имущество, переданное НП его членами, — собственность партнерства. Члены партнерства не отвечают по его обязательствам, а НП не отвечает по обязательствам своих членов.
Если муниципалитет решит выйти из некоммерческого партнерства, он будет вправе получить часть его имущества или часть стоимости этого имущества в пределах своего вклада. При ликвидации партнерства его члены также вправе поделить имущество, оставшееся после расчетов с кредиторами, либо получить часть его стоимости (ст. 8 Федерального закона от 12.01.1996 № 7 «О некоммерческих организациях»).
Гражданский кодекс предусматривает создание некоммерческих партнерств в форме ассоциаций (подп. 3 п. 3 ст. 50). Именно эту форму мы рекомендуем использовать, если межмуниципальная организация будет вести некоммерческую деятельность. Ассоциации — НКО, основанные на членстве (ст. 123.8 ГК). Такая организация — собственник своего имущества. Она отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом и не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации также не отвечают по ее обязательствам, если законом или уставом организации не предусмотрена субсидиарная ответственность ее членов.
Возможность получения пропорциональной доли имущества при выходе из ассоциации или ее ликвидации ни Гражданским кодексом, ни Законом № 7-ФЗ не предусмотрена. Поэтому закрепите данный порядок в учредительных документах ассоциации.
ООО или АО: что предпочесть, если организация будет заниматься коммерческой деятельностью
Межмуниципальные организации не должны быть МУПами и учреждениями
Межмуниципальные коммерческие организации лучше создавать в форме общества с ограниченной ответственностью. Форма акционерного общества подходит только для крупных организаций с большим числом акционеров и предполагаемой эмиссией акций. Эта форма не подойдет для объединения двух или трех небольших муниципалитетов.
Каких ошибок избегать при выборе формы межмуниципальной организации
Нередко муниципалитеты допускают ошибки при выборе формы межмуниципальной организации. Бывает, что они создают НКО, хотя цели создания организации предполагают в том числе коммерческую деятельность.
Пример 5. В Краснодарском крае четыре сельских поселения создали межмуниципальную АНО. Основные виды ее деятельности — коммунальные услуги: очистка и уборка территории, сбор, обработка и утилизация отходов, сбор и обработка сточных вод, деятельность по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях. Деятельность относится к коммерческой. Следовательно, такую организацию нельзя создавать в форме автономной некоммерческой организации или НКО других видов. Подходящая организационно-правовая форма — ООО.
Другая распространенная ошибка — создание межмуниципальной организации в форме МУПа или учреждения. В статистике Минюста об участии муниципальных образований в организациях межмуниципального сотрудничества есть данные о 4,5 тыс. МУПов и 6,2 тыс. муниципальных бюджетных учреждений. В то же время создание межмуниципальных МУПов и МБУ недопустимо. У такого предприятия или учреждения может быть только один учредитель (ст. 113, 114, 123.21 ГК). А в межмуниципальной организации учредителей всегда не менее двух.
Как сформировать уставной капитал межмуниципальной организации
На заметку: Внести денежные средства в уставной капитал муниципалитет может в рамках бюджетного процесса с соблюдением требований статьи 79 БК
Основные виды вкладов участников хозяйственного общества в его уставной капитал: денежные средства, имущество, исключительные права (п. 1 ст. 66.1 ГК). Муниципальное имущество и исключительные права могут быть внесены по решению органа МСУ в качестве вклада только в уставные капиталы акционерных обществ (ст. 25 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ).
Заключение договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования объектами муниципальной собственности, не допускается без проведения торгов (ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ). Поскольку межмуниципальное хозяйственное общество еще не создано, оно не может участвовать в таких тендерных процедурах. Поэтому при формировании уставного капитала межмуниципального ООО внесите в него денежные средства. Такое решение должны принять представительные органы каждого из договаривающихся муниципальных образований.
