Использование муниципального задания в качестве инструмента финансирования и оценки деятельности учреждения

1.Содержание практики

Государственные (муниципальные) задания появились в практике государственного и муниципального управления в рамках проведения бюджетной реформы. Согласно определению, представленному в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, муниципальное задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ). В соответствии с положениями статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, в полной мере вступившей в силу 1 января 2009 года, при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) используется государственное (муниципальное) задание.

В целях реализации статьи 69.2. Бюджетного кодекса РФ Администрация города Великий Новгород в 2007 году приступила к разработке нормативной правовой базы, регулирующей порядок формирования муниципальных заданий. Особенностью внедрения данного инструмента в городе была ориентация на разработку механизма расчета финансового обеспечения муниципального задания как для автономных, так и бюджетных учреждений, позволяющего обеспечить покомпонентное финансирование предоставления муниципальных услуг. Такой механизм дает возможность не только соблюсти все содержащиеся в задании требований к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ), но и связать бюджетные расходы с качеством предоставляемых услуг. В основе расчета финансового обеспечения выполнения задания лежит стоимость муниципальной услуги, определенная смешанным, расчетно-нормативным способом. Применение данного метода расчета подразумевает учет всех затрат поставщика государственных (муниципальных) услуг и работ, которые непосредственно связаны с выполнением государственных (муниципальных) заданий учредителя (с учетом необходимых расходов на содержание имущества и уплату налогов). Расчетно-нормативные затраты на оказание соответствующей муниципальной услуги определяются отдельно по каждой муниципальной услуге в расчете на единицу муниципальной услуги. Особенности расчетно-нормативного подхода заключается в возможном одновременном или комбинированном применении следующих методов:

1) расчет текущей (плановой) стоимости услуги или одной компоненты услуги с применением натуральных нормативов потребления

2) определение стоимости отдельных компонент услуги пропорционально затратам на оплату труда (на оказание услуги)

3) экспертный метод

Помимо того, что в порядке формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) на территории Великого Новгорода приведены общие методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и содержание имущества муниципальных учреждений, главные распорядители бюджетных средств должны утвердить в рамках общих рекомендаций собственные порядки определения расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальной услуги и содержание имущества муниципальных учреждений.

В результате Администрации г. Великий Новгород удалось сформировать нормативную правовую базу, регулирующую вопрос формирования и финансирования муниципальных заданий, объективно определить объем бюджетной сметы для бюджетных учреждений или величину субсидии автономному учреждению, а также получить информацию о стоимости услуг и работ, предоставляемых в рамках задания, доле косвенных административных расходов в стоимости услуг и работ, стоимости услуги в расчете на одного потребителя, применяя методику расчетно-нормативных затрат. Такая информация является основой для принятия взвешенных управленческих решений, связанных с оказанием потребителям муниципальных услуг и выполнением работ.

2. Новизна практики

Муниципальное задание используется, с одной стороны, как инструмент планирования бюджетных ассигнований при составлении проекта местного бюджета, с другой стороны – как инструмент ориентации поставщиков[1] муниципальных услуг (работ) на достижение установленных количественных и качественных результатов предоставления услуг (выполнения работ). Таким образом, муниципальное задание, должно ориентировать получателей средств бюджета города на расчет необходимых финансовых ресурсов на текущий и плановый период не от сложившейся структуры затрат всего учреждения методом индексации согласно экономическим статьям бюджетной классификации, а используя метод расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальной услуги.

Все вопросы, возникающие у поставщиков муниципальных услуг (работ) в процессе разработки и исполнения муниципального задания, закладываются на этапе организации работ в случае формального соблюдения местной администрацией требований Бюджетного кодекса РФ.

В рассматриваемой же практике разработки муниципальных заданий Администрацией Великого Новгорода была поставлена самая важная задача и, по сути, конечная цель бюджетирования, ориентированного на результат: увязать бюджетные затраты и результат в самой сложной и социально значимой сфере деятельности органов местного самоуправления – сфере предоставления муниципальных услуг. В связи с этим в самом задании предусмотрено указание планового объема муниципальных услуг (работ) в стоимостном выражении, несмотря на то, что согласно содержанию статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ стоимостные показатели не содержатся в числе обязательных элементов задания. Расчетно-нормативный подход, применяемый для расчета финансового обеспечения выполнения муниципального задания, обладает преимуществами с точки зрения организации предоставления муниципальных услуг, в том числе может служить механизмом корректировки как натуральных и финансовых объемов задания, так и показателей качества. В частности корректируя нормы потребления ресурсов по агрегированным блокам затрат, можно регулировать как объем, так и качество предоставляемых услуг.

3. Исходная ситуация

В целях ускорения темпов, унификации целей, задач, механизмов и инструментов реализации, повышения эффективности мероприятий бюджетной реформы в 2004-2008 гг. Министерством финансов РФ проводились конкурсы среди субъектов РФ и муниципальных образований на право получения субсидий для разработки и реализации Программы реформирования региональных (муниципальных) финансов. Администрация Великого Новгорода не принимала участие в данном конкурсе и не разрабатывала Программу реформирования региональных (муниципальных) финансов. Несмотря на это органы местного самоуправления г. Великий Новгород по собственной инициативе проводили отдельные мероприятия по повышению эффективности и результативности своей деятельности. Так, например, разработанная Программа развития системы образования Великого Новгорода на 2007-2010 годы включает в себя мероприятия по повышению ответственности учебных заведений за конечные результаты образовательной деятельности, повышению эффективности финансирования образования. Следует также отметить, что при планировании объема финансирования деятельности муниципальных учреждений в условиях отсутствия единой методики определения расчетно-нормативных затрат и оценки стоимости муниципальной услуги, в Великом Новгороде, наряду с методом индексации затрат использовался метод «разложения» деятельности муниципальных учреждений на содержательные элементы и расчета объема их финансирования, исходя из существующих нормативов.

4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики

Работа по разработке муниципальных заданий на территории Великого Новгорода началась в 2007 г. и в настоящее время активно продолжается усилиями сотрудников Администрации Великого Новгорода.

На первом этапе (2007-2008 гг.) была поставлена задача разработать проекты муниципальных заданий для пилотных муниципальных учреждений в сфере физической культуры и спорта, культуры и дополнительного образования. В целях реализации данной задачи были разработаны методические рекомендации по составлению муниципальных заданий. На тот момент основной задачей методических рекомендаций являлось обоснование структуры муниципального задания, в связи с отсутствием официально утвержденных рекомендаций и неопределенностью понятия «государственная (муниципальная) услуга» в действующем законодательстве. Формирование муниципального задания потребовало выделения перечня услуг, оказываемых бюджетными (автономными) учреждениями. Удобным в практической деятельности инструментом для выделения перечня услуг, является реестр муниципальных услуг. На данном этапе работ реестр муниципальных услуг не формировался, услуги были выделены только для пилотных муниципальных учреждений.

Работа по формированию муниципальных заданий, проводимая сотрудниками Администрации г. Великий Новгород, была выстроена в следующей последовательности:

• изучение деятельности учреждений с целью формирования реестров муниципальных услуг (работ);
• разработка нормативной правовой базы по вопросу формирования и финансового обеспечения исполнения муниципальных заданий;
• анализ федерального, регионального, муниципального законодательства, содержащего требования к оказанию муниципальных услуг (выполнению работ);
• разработка проектов муниципальных заданий;
• доработка нормативной правовой базы и проектов заданий с учетом предложений и замечаний заинтересованных лиц;
• утверждение муниципальных заданий.

Основой для формирования задания послужила правовая база, регулирующая предоставление услуг (работ), результаты ранее проведенных оценки потребности в муниципальных услугах, официальные формы статистической отчетности, финансовые и содержательные отчеты о деятельности учреждения и иная информация.

Если на момент разработки муниципальных заданий для бюджетных учреждений его роль была экспериментальной, а расчет и доведение объемов финансирования до бюджетных учреждений на практике осуществлялись на основании бюджетной сметы, для возникающих на тот момент автономных учреждений муниципальное задание являлось и является единственным инструментом доведения бюджетных средств. Данное обстоятельство требовало разработки нормативной правой базы по вопросу формирования и финансового обеспечения муниципального задания автономному учреждения, как обязательного и практического элемента возможности их функционирования. Постановлением Администрации Великого Новгорода от 29.12.2007 № 255 было утверждено Положение об условиях и порядке формирования задания учредителя автономному учреждению и порядке финансового обеспечения этого задания.

На втором этапе (декабрь 2008 г.) была разработана система индикаторов, характеризующих эффективность и результативность деятельности учреждений дошкольного образования, спорта и культуры. Существующая на сегодняшний день система статистических и внутриведомственных показателей деятельности распорядителей бюджетных средств в большинстве случае позволяет вести учет только объемов выполненных работ и использованных ресурсов и не ориентирована на мониторинг и оценку результатов деятельности. Система индикаторов, характеризующих эффективность и результативность деятельности учреждений, используется при формировании государственных (муниципальных) заданий. С одной стороны, с ее помощью задаются целевые установки для планирования, формируются направления и задачи деятельности учреждения. С другой стороны, оценка результативности и эффективности предоставляет данные для анализа итогов выполнения муниципального задания с целью дальнейшей корректировки натуральных и финансовых объемов задания.

На третьем этапе (с 2009 г. по настоящее время) Постановлением Администрации г. Великий Новгород от 3 декабря 2009 №725 утверждено Положение о порядке формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) на территории Великого Новгорода, в соответствии с которым скорректированы ранее разработанные проекты муниципальных заданий и перечни муниципальных услуг и предписано главным распорядителем средств бюджета Великого Новгорода, структурным подразделениям Администрации разработать перечни услуг и проекты муниципальных заданий. В Постановлении также содержатся методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание Администрацией Великого Новгорода и (или) муниципальными бюджетными учреждениями муниципальных услуг, а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений.

Структура, содержание данного Постановления, приведенная в нем форма муниципального задания, а также методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат основаны на Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. №1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственными задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» и Приказе Минфина РФ от 22 октября 2009 г. №105н «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнения работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений».

Постановлением Администрации Великого Новгорода от 19.03.2010 №877 также утверждено положение об условиях, порядке формирования и финансового обеспечении задания учредителя муниципальному автономному учреждению взамен ранее действующему Постановлению №255. Утвержденное Постановление в отличие от предудущего содержит форму муниципального задания, форму соглашения между учредителем и муниципальным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий, а также методические рекомендации по расчету нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным автономным учреждением или приобретенного муниципальным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В настоящее время продолжается масштабная работа по разработке и утверждению муниципальных заданий на оказание (выполнение) всех существующих муниципальных услуг (работ) в рамках сформированной нормативной правовой базы, а также разработки отраслевых нормативов затрат.

5.Проблемы реализации практики и пути их решения

На этапе применения утвержденных заданий при осуществлении бюджетного процесса основные сложности у главных распорядителей бюджетных, как правило, связаны с определением порядка финансирования выполнения задания. Использование муниципального задания как инструмента планирования бюджетных ассигнований на оказание услуг (выполнение работ) подразумевает определение в муниципальной правовой базе методики расчета финансового обеспечения выполнения муниципального задания, процедуры балансировки объема задания и объема выделяемых бюджетных ассигнований в ходе подготовки проекта бюджета. В порядке формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) на территории Великого Новгорода расчет финансового обеспечения выполнения муниципального задания должен производиться согласно утвержденными главными распорядителями бюджетных средств, Администрацией Великого Новгорода порядками определения расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальной услуги и содержание имущества муниципальных учреждений. В целях учета отраслевых особенностей и характера оказания услуг порядок определения расчетно-нормативных затрат разрабатывается на каждую муниципальную услугу. Это также важно, ввиду того, что деятельность в разных отраслях социальной сферы в разной мере поддается планированию. Если при предоставлении большинства услуг (работ) существует возможность четкого определения объема натурального задания на весь период действия задания, то в отдельных сферах объемы предоставления услуг подвержены существенным и плохо прогнозируемым колебаниям (прежде всего, это характерно для культуры и спорта).

При разработке муниципальных заданий возникают также сложности определения условий и порядка его корректировки, а также с выбором форм и сроков предоставления отчетности об исполнении задания. На территории Великого Новгорода в случае если муниципальные учреждения не обеспечили (не обеспечивают) выполнение муниципального задания, главные распорядители обязаны в пределах своей компетенции принять меры по обеспечению выполнения муниципального задания, в том числе за счет корректировки муниципального задания другим муниципальным учреждениям, с соответствующим изменением объемов финансирования из бюджета Великого Новгорода. Невыполнение муниципального задания является основанием для уменьшения муниципальному учреждению главным распорядителем ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств. В свою очередь, главные распорядители обязаны учитывать факты невыполнения бюджетными учреждениями установленных муниципальных заданий при определении новых муниципальных заданий и распределении объема бюджетных ассигнований между подведомственными учреждениями на очередной финансовый год и плановый период.

На этапе формирования нормативной правой базы также возникают вопросы о необходимости разработки и утверждения муниципальных заданий для муниципального учреждения, которое одновременно является главным распорядителем бюджетных средств. При вышеуказанном совпадении муниципальное задание разрабатывается даже в том случае, если учреждение самостоятельно не оказывает услуги (выполняет работы), а осуществляет заказ услуг на рынке в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». При невозможности оказания сетью муниципальных учреждений муниципальных услуг в необходимом объеме муниципальное задание составляется на предельно возможный объем, а выбор исполнителя на оставшийся объем муниципальных услуг (работ) осуществляется в соответствии с 94-ФЗ.

Отдельного внимания заслуживает проблема формализации подхода к отражению в муниципальном задании показателей качества предоставления услуг (выполнения работ). Большинством муниципалитетов использует лишь словесное описание характеристик качества услуги, ссылаясь на СНиПы и СанПины. Из приведенных описаний потребителю, как правило, не представляется возможным определить, какими же качественными характеристиками должна обладать предоставленная услуга (выполненная работа), а контролирующему органу – оценить соблюдены ли установленные требования к качеству услуги. Главные распорядители средств бюджета города Великий Новгород используют как словесные описания требований, предъявляемых к процессу и качеству оказанию государственных услуг, так и количественные индикаторы результата с конкретными числовыми значениями 

Таблица 1. Фрагмент примера количественных показателей результата из муниципального задания средней общеобразовательной школы

В большинстве муниципальных образований отсутствует механизм взаимосвязи муниципального задания с другими инструментами бюджетирования, ориентированного на результат. Порядок формирования и финансового обеспечения заданий на территории Великого Новгорода содержит требования о соответствии качества муниципальных услуг, оказываемых в рамках задания, разработанным стандартам качества. В свою очередь, в порядке также определено, что показатели критериев оценки выполнения муниципального задания для каждого муниципального учреждения рассматриваются совместно с докладами главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности.

6. Затраты на реализацию практики

Информация отсутствует.

7.Полученные результаты

По данным Минфина России в итоге проведенных работ по формированию правовой базы, подготовке муниципальных заданий и их внедрения в процессе муниципального управления города Великого Новгорода на 1 января 2010 года для всех бюджетных учреждений были разработаны перечни муниципальных услуг и для 81% утверждены муниципальные задания, в отношении автономных учреждений для 20 из 22 учреждений утверждены как перечни муниципальных услуг, так и муниципальные задания (табл. 2).

Таблица 2. Информация об установлении муниципальных заданий (заданий учредителя) муниципальным учреждениям Великого Новгорода

Наличие опыта работы с автономными учреждениями, которые занимают большую долю в общем количестве муниципальных учреждений, сформированная и отработанная на практике нормативная правовая база по вопросу формирования и финансирования муниципальных заданий как для бюджетных, так и автономных учреждений, и, что самое важное, наличие объективного и действующего механизма расчета стоимости услуги могут выступать одним из источников информации необходимой для принятия обоснованных управленческих решений о целесообразности изменения статуса муниципальных учреждений в свете принятия Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

8. Принятые нормативные правовые документы

1. Постановление Администрации Великого Новгорода от 19.03.2010 № 877 "Об утверждении Положения об условиях, порядке формирования и финансового обеспечения задания учредителя автономному учреждению "
2. Постановление Администрации г. Великий Новгород от 03.12.2009 №725 "Об утверждении Положения о порядке формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) на территории Великого Новгорода 

[1] Под поставщиками муниципальных услуг понимаются муниципальные учреждения и некоммерческие организации.